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农业部


农业部关于切实抓好农垦系统灾后重建恢复生产工作的通知

农垦发[2008]1号


各有关省、自治区、直辖市农垦主管部门：

　　今年1月10日以来，我国南方地区出现的持续低温雨雪冰冻天气给垦区生产、生活造成了严重的影响。截至2月20日，受灾垦区达19个，受灾农场495个，涉及人口199万人，受灾作物面积489万亩，倒塌房屋棚舍16741间，死亡牲畜87.91万头（只）。灾害造成直接经济损失达30.77亿元。灾害发生后，在各级党委和政府的领导下，垦区广大干部职工全力投入到抗灾救灾工作之中，已取得了阶段性的成果。目前正是灾后重建恢复生产的关键时期。为推进灾后恢复生产工作有条不紊地开展，确保春耕生产顺利进行，努力实现全年农垦经济发展目标，现就做好农垦系统灾后重建恢复生产工作通知如下：

　　一、切实加强组织领导

　　各级农垦主管部门要切实加强对灾后恢复生产工作的组织领导。灾情严重的垦区，要尽快成立灾后重建恢复生产工作领导机构，认真落实工作责任制。要把低温雨雪冻害给生产和经济发展带来的困难和问题估计足、分析透，因地制宜抓紧制定灾后恢复生产发展的方案，做到早谋划、早部署、早启动。要及时向各有关方面报告灾后重建恢复生产的情况，加强灾区农产品市场信息监测，做好产销衔接。要深入基层，组织发动农垦系统广大干部职工，齐心协力，扎实细致地做好各项工作，促进灾区农业生产尽快恢复和发展。

　　二、抓紧修复基础设施

　　修复和重建受损的基础设施，要明确目标、规划先行，统筹协调、突出重点，立足当前、着眼长远。进一步核实和细化、量化受损情况，确定恢复和重建目标、建设内容、实施步骤，落实责任主体和工作措施。积极筹措建设资金，努力争取支持，重点做好农业生产大棚、养殖圈舍等农业基础设施的修复重建。加强灾后重建项目管理工作，加大指导和监督力度。加快建设进度，确保工程质量，发挥修复设施对工农业生产的支撑作用，尽快恢复生产能力。

　　三、强化灾后技术指导

　　农垦受灾涉及的范围广、产业多、品种杂，包括种植业、畜牧业、水产业、农业机械、农产品加工和流通等。近日，我部已就这些产业的灾后恢复生产工作制定了工作方案。各级农垦主管部门要充分发挥农垦技术推广体系、科研教学单位、行业协会和专业合作社等组织机构的作用，按照各产业恢复生产的工作方案，加大技术服务力度。组织专家、农技人员和基层干部，深入生产一线开展技术指导、现场示范和咨询服务，举办不同层次的灾后恢复生产技术培训班，发放技术资料，帮助受灾职工解决恢复生产面临的实际困难。要密切关注天气变化，加强预测预报，及时发布灾情信息，确保信息畅通。要针对各垦区种养业实际情况，确定主推技术，进行分类指导，重点抓好小麦、油菜、蔬菜、果树等恢复生产工作，鼓励和支持规模养殖场发展健康养殖，引导散养农户加强科学饲养管理。要切实加强灾后疫病虫害的监测和防治，及早制定防控预案。与此同时，要充分发挥农垦的各种优势，积极帮助周边农民恢复生产。

　　四、积极争取政策支持

　　各级农垦主管部门要加大与当地政府、各有关部门的协调力度，主动反映垦区受灾损失情况，汇报灾后重建恢复生产计划，力争将农垦纳入当地抗灾减灾和恢复重建总体规划之中，为受灾农场争取更多的政策和资金支持。凡是我部下达的抗灾救灾和灾后恢复重建的项目、资金都将农垦包括在内。请各级农垦主管部门积极主动地与有关部门沟通协调，争取更多的支持。

　　五、切实做好春耕备耕工作

　　春耕备耕工作即将从南向北陆续展开。各级农垦主管部门要提早动手，落实各项生产措施。坚决遏制耕地撂荒现象，努力提高复种指数，引导职工种足种好春播粮食、油料等作物，同时针对市场需求，扩大蔬菜等小春作物的种植，多途径增加农业生产收益、增加市场供给。受灾垦区要着力做好保苗补种、保温防冻、清沟沥水、补施追肥等工作，搞好应急种子、种苗、肥料、农膜等生产资料的调剂调运，努力减少损失。全面加强夏收作物的田间管理，防范各种气候灾害，抓好病虫害防治。强化农业机械作业服务，积极开展跨区机耕、机播、机插作业，加快春耕春播进度，提高春耕春播质量。

　　 二○○八年二月二十日
评《人民法院收费办法》
万 马*
（西南政法大学，重庆400031）

[摘要]《人民法院诉讼收费办法》虽然已经被《诉讼费用交纳办法》所取代，但这个施行了近18年的诉讼费用规则存在在很多方面制度性缺陷，给实际运作带来无法克服的问题。重新对该办法予以检讨，一定会对新办法的认识有所裨益。
[关键词]诉讼费用 制度缺陷 制定主体 制定依据

《诉讼费用交纳办法》（以下简称《’06讼费交纳办法》）已由国务院2006年12月19日公布，并决定自2007年4月1日起施行。该办法的颁布预示着最高人民法院1989年7月12日制定的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《’89诉讼收费办法》）的终结。《’89诉讼收费办法》施行至今已近18年，它在很多方面存在制度性缺陷，给实际运作带来无法克服的问题。笔者将在本文中对该办法进行梳理和检讨，以期将来对《诉讼费用交纳办法》的批判有所裨益。但限于篇幅，本文主要对《’89诉讼收费办法》展开讨论。

一、制定主体和依据存在疑问
《’89诉讼收费办法》的制定主体存在问题。疑问之一：中立性。诉讼费用是由一部分诉讼公共成本（即审判费用或叫做审理成本）和一部分诉讼私人成本（即当事人费用或叫做诉讼成本）构成的。[1]这种“生产正义的成本”[2]如何在国家和当事人之间进行合理的分配呢？免费的诉讼意味着诉讼成本全部转移给整个社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人，故合理的司法政策总是在两个极端之间寻求折中。[3]让法院来制定规则在其自身和当事人之间分担费用，我们可以想像其超然性何在？利益的天平将向哪个方向倾斜？事实已经证明，从目前我国基层法院的实际情况来看，法院从地方政府获得审判资源普遍不足，诉讼费用收入所占比例大大高于国家的财政拨款，法院主要是靠从当事人中获取的审判资源来支撑工作正常运转。这种现状，既加重了当事人的诉讼负担，影响了民众利用司法的程度，又严重影响了诉讼资源的充分利用。[4]因此之故，诉讼费用的过高和无法预期，无疑造成人们在法院大门踌躇徘徊，[5]可见，由最高人民法院制定的诉讼收费办法，违背了中立性原则，其法律效果是差强人意的。在当前国库拨款严重不足的情况下，最高人民法院作为一方利益主体来制定诉讼费用规则，会使法院把自己摆在不适当的位置，参与市场运行，从而产生不可遏制的盈利动机，自觉或不自觉地将民事诉讼案件当作法院的“提款机”。[6]有良法，方有良法之治。没有一个中立的主体来制定诉讼费用规则，就没有诉讼费用制度的科学性和权威性。
　　疑问二：合法性。《’89诉讼收费办法》没有立法依据。因为它所依据的《民事诉讼法（试行）》已随着1991年的《民事诉讼法》的施行而废止了。然而，即使退一步说，《民事诉讼法（试行）》没有终止，那么立法上的合法性又何在呢？《民事诉讼法（试行）》第80条规定“收取诉讼费用的办法另行制定”，它并没有明确指出由哪一个主体来制定此项规则。同样，《民事诉讼法》没有对《’89诉讼收费办法》进行追认，也没有对最高人民法院授权，该法第107条第3款规定“收取诉讼费用的办法另行制定”，与《民事诉讼法（试行）》的规定如出一辙。同样，根据《人民法院组织法》第3条的规定和全国人大常委会颁布的《关于加强法律解释工作的决议》，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。而诉讼费用显然不属于这类问题。所以，由最高人民法院制定诉讼费用规则的合法性并不存在。既然《民事诉讼法》没有指明，那么究竟应当由哪一个国家机关来制定诉讼费用规则呢？从比较法的角度看，日本和德国的诉讼费用规则都是由国会制定的。法国以法典的形式规定了这项制度，韩国有关诉讼费用的法律包括《民事诉讼法》、《民事诉讼费用法》等相关法律规则。美国诉讼费用主要是调整当事人之间的诉讼费用关系。诉讼费用是定额制且数额较低，这些费用在当事人之间如何分担都与法院无关，法院超脱于外，由其制定诉讼费用规则并不违背中立性原则。总之，世界上多数国家尤其是大陆法系国家的诉讼费用制度都是由立法机关制定的，我国法律制度的特征更倾向于大陆法系，故也应由立法机关制定诉讼费用制度。我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：…（九）诉讼和仲裁制度。”诉讼费用属于诉讼基本制度之一，由立法机关以法律的形式制定诉讼费用制度当属无疑。在民主法制国家都有所谓的法律保留原则。侵害保留一直是该原则之核心，即凡国家的事务有侵害人民的生命、自由、权利、财产者，均应保留给代表民意的国会以法律来决定，而不能交由行政机关恣意决定。[7]我国要建设法治国家，欲立于先进民族之林，先进国家之列，世界上一些被理论和实践证明了的优良制度不可不察，不可不学，不可不用。按此原则，在我国由立法机关制定诉讼费用制度当属无疑。
　　
二、模糊概念充斥全篇
　　法律语言的特点是精确度高，逻辑性强，切实可用。模糊语言在我国主要表现为道德性规范大量出现在法律条文中，从根本大法宪法到乡规民约，道德约束性的语言俯拾即是，没有什么强制力。如果一项制度不能用强制力予以监督，那只能是活着的死法律了。没有救济的权利不是权利，没有强制力的法律不是法律。可执行性和强制性是法律的基本特征。道德与法律的区别之一就是前者是一种内心强制，后者是外力强制。模糊概念让人们无法理解其确切意旨，只能妄加揣测和依赖执行机关的随意解释。纵观整篇法条，《’89诉讼收费办法》使用的模糊语言比比皆是。这样的语句有：“实际支出”、“实际成本”、“其他诉讼费用”、“有关规定”、“案件的具体情况”、“不正当的诉讼行为”等等这样的字眼和词语。“实际支出”和“实际成本”究竟是怎么计算出来的，依据是什么？《’89诉讼收费办法》并没有给出一个具体的标准。“其他诉讼费用”又是指哪些诉讼费用呢？有关规定指的是哪些规定？“案件的具体情况”界限是什么？“不正当行为”又是如何界定的？这些词语带给我们的是一个个疑问，不同的人会有不同的理解，给出不同的答案。这样的法规，在我国辽阔的大地上，可能会开出千奇百怪的花朵，结出奇形怪状的果实。一个政治统一的国度却无法统一地执行诉讼收费标准，有这些模糊的法律语言存在也就不足为怪了。
　
三、“霸王条款”横行纸上
　　这里所谓的“霸王条款”借用了一下《合同法》里“格式合同”（或称“标准合同”、“附合合同”）的概念，所谓“格式合同”就是指在商品或劳务交易过程中，一方当事人事先拟定好的以便重复使用的合同。在“格式合同”里往往含有对制定者有利，而对相对方不利的条款，这样的条款一般被称为“霸王条款”。像消费者协会这样的组织每每披露并且打击的“霸王条款”就是此处所指的概念。最高人民法院制定的《’89诉讼收费办法》中的有些条款和“霸王条款”有共同的特点：第一，两者都是在相对方无法知晓的情况下单方制定的，没有双方合意的过程，也没有经过像听证这样的程序，双方信息不对称。第二，二者皆有不合理之处。所谓不合理，意指违背了常识、常情、常理，违背了公平正义之基本理念。往往表现为“免除已方义务，加重对方责任”，并不予以合理提示，令对方忽视或在正常情况下无法加以注意，从而“上当受骗”。第三，二者皆表现为博弈双方地位不对等，即条款制定者一方处于优势地位，相对方处于劣势，最终导致了双方获得的利益失衡。当然，双方的区别也是明显的，即一方是在合同缔结过程中形成的，二者是平等的市场主体；一是在法院制定诉讼收费规则中出现的问题，但这并不影响借用概念所产生的生动、便利的效果。《’89诉讼收费办法》中的“霸王条款”有：第4、6、7、16、17、18、23、29条。限于篇幅，仅举一例加以说明。第29条：“当事人不得单独就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。”这是《’89诉讼收费办法》中最霸道的条款，也是学者批评最多的条款。在《’89诉讼收费办法》给予法院很大自由裁量权的情况下，法院就诉讼费用负担的判决不犯错误是不可能的。法院有了错误，当事人连提出上诉的权利都没有。当事人能做的只是在法院决定的诉讼费用计算有异议时，可以向人民法院请求复核。[8]如此有限的救济途径和手段，根本不可能保障当事人的权利。在当前多数法院很少列出判决理由的情况下，要求其对诉讼费用的裁判说明理由更不可能了。有权利侵害必有救济是法的基本理念。因此，惟有在给予当事人对诉讼费用决定复议权的同时，赋予当事人对诉讼费用决定的上诉权利，才能使当事人对诉讼成本建立确定的预期，也才能使裁判费用负担决定在真正意义上得到规制，使法院在诉讼费用关系中享有的绝对权利得到有效制约。[9]

四、自由裁量，随心所欲
法律在面对纷繁芜杂的社会生活时，其确定性和滞后性往往面临挑战。赋予法院一定的自由裁量权是规避这种尴尬境地的必要措施。这种自由裁量权在实体法上的表现尤为突出。例如，刑法第232条规定：“故意杀人的，处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑，情节较轻的，处3年以上10年以下有期徒刑。”可见，故意杀人罪的刑罚从死刑到无期徒刑，从10年以上有期徒刑到3年以上有期徒刑，自由裁量的幅度如此之广。再如，目前民事案件的司法判例中，精神损害赔偿的数额从一元到几十万元的都有，并没有一个具有可操作性的标准。由于社会生活的复杂多变，赋予法院一定的自由裁量权是必要的，但是过度的自由裁量权会带来缺乏操作性、司法不统一等弊端，将其限制在合理范围内是必要的。具体到《’89诉讼收费办法》，我们同样可以发现体现了自由裁量权的语句，如第4、12、19、21、23、27条。仅举一例：第23条第2款、第27条同时出现了“人民法院……决定”这样的字眼，这些条款充分说明了最高人民法院在制定诉讼收费规则时给自己预留了广泛的自由裁量权。这些条款的执行标准都没有给出，只能依赖法官的自由意志，任由其自由掌握，这给法律的统一适用带来了极大的危害，对当事人权利侵蚀打造了一张温床。因此，科学构建诉讼费用制度，做到讼费征收范围明确，征收依据和征收标准合理透明，讼费用管理制度科学合理，对于确保司法公正与廉洁将具有不可低估的意义和作用。[10]

五、标准太高，抑制诉权
《’89诉讼收费办法》规定，非财产案件实行定额收费制，财产案件实行按标的比例交纳。《’89诉讼收费办法》第5条列出了具体的执行标准。非财产案件，如专利行政案件，每件交纳50元到400元；劳动争议案件，每件交纳30元到50元。财产案件，按标的额交纳比例最高为4%，最低为0.5%。与同按诉讼标的金额的一定比例征收案件受理费的日本相比……不论是哪一金额段的征收比例，我国都比日本高的多。[11]例如，日本提起诉讼按标的额交纳的比例最高为1%，最低为0.1%。[12]而且，申请执行费同样根据执行金额按比例交纳，比例从0.1%至1%不等。[13]这种过高的比例，在某种程度上已经成为当事人诉讼费用负担过重的主要原因，大大限制了公民寻求司法救济的机会。[14]随着我国GDP的逐年递增，中央财政应加大对法院的投入，降低收费标准的时间早已到了。这种太高的诉讼费用征收标准，使得当事人因为经济问题而难以“接近正义”，抑制了诉权的实现。现代法治国家一致认为“接受法院审判的权利”是宪法赋予公民的一项基本权利。这一抽象的权利只有在当事人能够承担得起诉讼费用的情况下，才能具体地实现。如果民众认为诉讼费用高昂或不合理，就会放弃对司法的利用，进而回避通过诉讼的方式来解决纠纷，[15]私力救济等到方式就应运而生了，因为在这种情况下，所谓的接近正义对于普通民众来说就成了一件可望而不可及的奢侈品。[16]

六、实际执行，毫无章法
由于《’89诉讼收费办法》语词含混、霸性十足、自由裁量权过大等先天性致命弱点，导致执行的结果令人震惊。实证研究的结果表明，我国诉讼费用制度在实际运行中发生了严重的扭曲和变形，贫困地区基层法院违反《’89诉讼收费办法》的规定征收诉讼费用的情况比较普遍，“乱收费”现象相当严重。[17]廖永安教授所调查的基层人民法院诉讼费用征收执行标准与《’89诉讼收费办法》相比，超标程度分别达到5倍（侵害人身权案件）、10倍（财产案件）、12.5倍（其他非财产案件）、14—16倍（离婚案件）、16.7倍（劳动争议案件）不等。[18]我们不敢想象，运送和生产正义的法院、守护公正的最后一道关口，没有模范地遵守法律，却公然置法律于不顾，肆意践踏当事人的合法权益，它还有什么权威对他人的纠纷作出裁判呢？法院“乱收费”的理由无非是国库不足，经费紧张，不能保证正常运转等。可是，有一千个一万个理由，也没有维护公正正义重要，因为这个理念是法院的立身之本、道德底线。如果连这一点都丧失了，法院就成了政府或一部分人谋取利益的工具或“提款机”。[19]与税务等到司掌收税、收费、经济处罚大权的行政机关没有本质的区别了。这种恶劣现象的出现，有其他部门“逼良为娼”的原因（如法院财政权不独立、财政拨款不足等，后面将有所论述），但法院洁身自好是必要的。当今之中国，所有愿意为中国法治化进程做出贡献的法律人，在进入法院之前，都要有这种安于“贫穷”的思想准备，法院本来就不是发大财的地方。司法的性质决定了法院应该远离尘嚣，法官应该安贫乐道。如果想做盖茨、李嘉诚一样的富人，住别墅、开名车，那就去开公司做生意好了，何必向处于纠纷苦恼之中的当事人身上开刀，令其雪上加霜呢？诉讼收费制度是应该抨击的，但是法院里的法官要做坏制度下的好人。法官不仅应该是守法的楷模，也应该是道德的楷模。这样来要求法官是否太苛刻，不切全实际呢？但是从应然的角度上讲，法理中要求的法官形象即是这个样子的。
《’89诉讼收费办法》是我国诉讼收费规则的最主要渊源。继此之后，最高人民法院于1992年制定的《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》（以下简称《’92收费意见》）中《诉讼费用》一章，是法院收费的又一重要依据。该意见就1991年《民事诉讼法》新设的诉前保全、督促程序、公示催告等程序规定了交费幅度范围内制定更为具体的收费标准。《’92收费意见》在某种程度上填补了《’89诉讼收费办法》的空白。在上述两个收费文件的基础上，最高人民法院在1990年代不断地对诉讼收费制度加以扩充和细化，一些通过答复下级法院请示，颁布司法解释而形成的讼费征收文件相继出台，讼费征收规则变得越来越分散，越来越复杂。[20]


[参考文献]
[1] 参见廖永安：“论民事诉讼费用的性质与征收依据”，《政法论坛》，2003年第5期。
[2] 参见[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，北京，中国政法大学出版社2004年修订版，第272页。
[3] 参见方流芳：“民事诉讼收费考”，《中国社会科学》，1999年第3期，第130－131页。
[4] 参见廖永安：“民事诉讼费用制度改革研究”，廖永安主编：《诉讼费用研究——以当事人诉权保护为分析视角》，北京，中国政法大学出版社2006年版，第10 页。
[5] 参见吴勇，“论民事诉讼费用”，载《硕士论丛民事法学》，北京，中国检察出版社2002版，第287－288页。
[6] 参见章武生：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，北京，法律出版社2000版，第354页。
[7] 参见钟风玲：“台湾地区民事诉讼收费制度”，《比较法研究》，1999年第3，4期。
[8]《人民法院诉讼收费办法》，第32条。
[9] 同注[4]，第20页。
[10] 同上注，第7、8页。
[11] 参见“诉讼收费制度改革研究报告”，张卫平主编：《司法改革评论》第四辑，北京，中国法制出版社，2002
年版，第5页。
[12] 参见金朵朵：“日本关于民事诉讼费用等的法律”，廖永安主编：《诉讼费用研究——以当事人诉权保
护为分析视角》，北京，中国政法大学出版社2006年版。
[13] 同注[8]，第8条。
[14] 同注[4]，第15页。
[15] 同注[4]，第6、7页。
[16] 同前注。
[17] 参见廖永安：“我国民事诉讼费用制度之运行现状——以一个贫困地区基层法院为分析个案”，《中外法学》2005年第