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湖南省长沙市人大常委会


长沙市城市管理条例

（2010年11月29日长沙市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过 2011年1月16日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）



第一章 总则

第二章 城市管理规定

第三章 城市管理综合行政执法

第四章 法律责任

第五章 附则



第一章 总 则

第一条 为规范城市管理，提高城市公共服务水平，建设文明、和谐、宜居的城市环境，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市市区范围内的城市管理活动，适用本条例。

本条例所称城市管理，是指为满足广大市民生活和工作需要，人民政府及其相关行政管理部门依法对城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序进行管理的活动。

第三条 城市管理应当以人为本，坚持统一领导、分级负责、部门联动、公众参与、综合管理的原则。

第四条 市、区人民政府应当加强对城市管理工作的领导，建立城市管理协调机制，把城市管理纳入国民经济和社会发展规划，加大城市管理投入，运用先进管理方法，提高城市管理科技水平，促进城市管理工作与经济建设、社会发展相适应。

第五条 市人民政府负责制定城市管理工作目标，对全市城市管理工作进行监督管理。

区人民政府负责组织实施辖区内的城市管理工作。

街道办事处、乡镇人民政府负责组织落实辖区内城市管理的具体工作，对居（村）民委员会的城市管理工作进行指导、督促。

居（村）民委员会应当协助做好城市管理工作，动员辖区单位和居（村）民参与相关城市管理活动。

第六条 市城市管理和行政执法局负责城市管理的相关工作，行使城市管理相对集中行政处罚权。

规划、住房和城乡建设、国土、环保、公安、交通、林业、卫生、教育、文化广播电视新闻出版、工商行政、水务、园林等管理部门应当按照各自职责，共同做好城市管理工作。

第七条 城市管理活动中应当维护公民、法人和其他组织的合法权益，对涉及公民、法人和其他组织重大利益的事项，市、区人民政府及其有关行政管理部门应当组织听证。

第八条 城市管理行政执法应当遵循合法、公开、公正的原则，坚持教育与处罚、疏导与治理相结合，增强服务意识，严格执法，文明执法。



第二章 城市管理规定

第九条 城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序的管理活动，相关法律法规已作规定的，依照其规定进行管理；法律法规未作规定的，依照本条例进行管理。

第十条 相关行政管理部门应当根据城市总体规划和实际需要，编制城市管理各类专项规划。专项规划经市规划行政管理部门审查，报市人民政府批准后公布实施。

第十一条 城市建设中新建、改建、扩建市容环卫、市政道路及交通、绿化、城市照明等城市公共设施的，应当在设计审查和竣工验收时征求相关行政管理部门意见。

城市公共设施在验收合格后应当按合同或者规定的时间办理移交接管手续。未完成移交的，由建设单位负责养护管理；已完成移交的，由相关行政管理部门通过招标等方式确定的养护单位负责养护管理。

市城市管理行政管理部门及其他相关行政管理部门应当加强对城市公共设施维护工作的监督管理。

第十二条 城市建（构）筑物色彩应当符合城市色彩规划要求。市规划、城市管理行政管理部门分别对验收前、后的建（构）筑物色彩规划实施情况进行监督管理。

第十三条 户外广告、招牌的设置，应当符合本市城市容貌规定和相关设置规范。

第十四条 房屋建设、拆除和市政施工等建设工程工地应当遵守以下管理规定：

（一）工（场）地周边应当按本市城市容貌规定设置实体围挡；

（二）施工周期在一年以上的，工（场）地车辆出入口应当安装视频监控装置，并保证其正常使用；

（三）工（场）地的出入口及场内主要道路应当进行硬化处理；

（四）裸露的场地、集中堆放的泥土砂石等产生扬尘污染的，应当采取拦挡、覆盖、固化或者绿化等降尘措施；

（五）工（场）地出口应当配备车辆冲洗设施以及配套的排水、泥浆沉淀设施，并对所有出场的运输车辆进行冲洗，确保净车出场；

（六）工程竣工后至验收前应当及时清理和平整场地，并对因施工损坏的周边公共设施、绿化及时进行修复；

（七）市人民政府规定的其他措施。

建筑垃圾消纳场地应当遵守前款第三项至七项的管理规定。

第十五条 处置建筑垃圾的单位应当向市城市管理行政管理部门办理城市建筑垃圾处置核准手续。

建设单位或者施工单位应当将建筑垃圾交由市城市管理行政管理部门核准的运输企业承运。

第十六条 承运生活垃圾、建筑垃圾、砂石、预拌商品混凝土等散装流体物品的，应当使用规定的专用运输车辆，并保持车辆外形完好、整洁。

承运建筑垃圾的车辆，还应当遵守下列规定：

（一）安装车载定位装置并保持正常运行；

（二）随车携带建筑垃圾处置核准证明；

（三）按照核准的运输线路、时间运往指定的建筑垃圾消纳场地。

第十七条 从事城市餐厨垃圾经营性收集、运输、处理的，应当依法到市城市管理行政管理部门办理核准手续，并遵守餐厨垃圾管理的其他规定。

第十八条 城市建（构）筑物和设施应当按照城市景观照明规划和技术规范设置节能型景观照明设施。

政府投资建设的景观照明设施由区人民政府确定的单位负责维护，业主单位自建的景观照明设施由业主单位负责管理和维护。重要节假日和重大活动期间，景观照明设施应当按照市、区人民政府规定的时间开启和关闭。

景观照明设施的使用、维护活动由区人民政府负责监督管理。

第十九条　未实行物业化管理的居民区，其环境卫生、绿化维护、公共设施管理等事务由区人民政府组织逐步实行物业化管理。

第二十条 区人民政府根据辖区城市管理工作需要，在不影响消防安全、道路通行和居民生活的前提下，可以划定临时设摊经营的区域，报市城市管理行政管理部门批准并公布。

区人民政府应当组织做好辖区内临时设摊经营区域的管理工作。各相关管理部门应当按照各自职责做好临时设摊经营区域的具体管理工作。

在临时设摊区域内的经营者应当遵守有关经营时间、地点等管理规定，保持场地清洁。

第二十一条 城市绿化应当实行乔、灌、花、草结合，以种植树木为主。禁止任何单位和个人侵占、毁损、擅自围挡公共绿地。

提倡单位或者个人认养公共绿地、古树名木。

第二十二条 市区范围内从事饮食服务的单位和个人应当使用电、柴油、煤油、燃气等清洁能源；有固定经营场所的应当安装油烟净化装置，并保证油烟达标排放。

从事喷漆、车辆修理和清洗等可能污染环境的作业，应当采取防治措施，防止环境污染。

第二十三条 酒吧、歌舞厅、棋牌室等经营场所的管理者应当采取有效措施，使其经营场所的边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。

在城区的临街门面、道路、公共场地使用发电机等设备时，应当采取措施降低噪声排放，减少对居民生活的干扰。

禁止在二十二时至次日六时期间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要应当连续作业并经市环境保护行政管理部门批准的除外。经批准夜间作业的，必须公告附近居民，并采取措施降低噪声排放，减少对居民生活的干扰。

禁止机动车在城市医疗区、文教科研区和以居民住宅或者机关为主的区域鸣喇叭；禁止机动车在市公安机关划定的路段和规定的时间鸣喇叭。

高考、中考等重大社会活动期间，市人民政府可以对噪声控制采取临时性管制措施。

第二十四条 城市新建、改建、扩建的建设项目和依法变更使用性质、用途的建筑物，应当按照规划要求和建设标准配建、增建停车场。

任何单位和个人不得擅自将批准建成或者投入使用的停车场改作他用。

第二十五条 市人民政府应当组织建立城市公共停车信息系统，并向社会实时公布停车信息。大中型商场、酒店餐饮、文化娱乐等场所的公共停车场，其经营管理者应当将停车信息纳入城市公共停车信息系统。

鼓励非公共停车场向社会开放。

第二十六条 禁止在城市河道管理范围内从事以下活动：

（一）餐饮、食品加工等污染水体的经营活动；

（二）擅自搭建建（构）筑物或者堆放物品、物料；

（三）种植蔬菜、饲养家禽家畜；

（四）摆摊设点等经营活动；

（五）法律、法规禁止的其他活动。

第二十七条 市、区人民政府应当加强对犬只及其它宠物的管理，定期组织公安、畜牧、卫生等部门对无证的犬只进行清理。饲养宠物应当遵守宠物管理的相关规定。

第二十八条 禁止在机动车道内从事乞讨、兜售物品、散发宣传品等影响道路交通安全的行为；禁止行人翻越道路分隔栏杆。



第三章 城市管理综合行政执法

第二十九条 本市城市管理行政执法工作按照《中华人民共和国行政处罚法》规定和国务院、省人民政府有关决定，实行相对集中行政处罚权制度。

城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权，具体职责是：

（一）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

（二）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施；

（三）行使城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

（四）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权：

（五）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；

（六）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；

（七）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

（八）行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权；

（九）行使户外广告设置管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

（十）履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

第三十条 市、区（含高新技术产业开发区）城市管理综合行政执法机关，按照市人民政府规定的职责和分工，在其管辖范围内行使依法授予的行政处罚权。

已由城市管理综合行政执法机关相对集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；仍行使已相对集中的行政处罚权的，作出的行政处罚决定无效。

城市管理综合行政执法机关可依法行使与相对集中行政处罚权相应的行政检查、行政强制等职权。

第三十一条 城市管理综合行政执法实行属地管理，由违法行为发生地的区（含高新技术产业开发区）城市管理综合行政执法机关管辖。

对专业性强、影响重大或者跨区域的违法案件，可由市城市管理综合行政执法机关直接管辖。

对管辖权发生异议的，由市城市管理综合行政执法机关指定管辖。

第三十二条 市人民政府应当按照《中华人民共和国公务员法》的规定，建立和完善录用、考核、培训、交流与回避等制度，加强执法队伍建设和管理。

城市管理综合行政执法人员应当经培训考核合格取得行政执法资格后，方可从事行政执法工作。

第三十三条 城市管理综合行政执法人员执行公务时，应当宣传法律法规，恪守职业道德，自觉接受社会监督。

第三十四条 城市管理综合行政执法人员查处违法行为时不得少于两人，并应当统一着装，主动出示执法证件；查处违法行为可以采取以下措施：

（一）要求有关单位和个人就执法事项涉及的问题作出解释和说明；

（二）要求有关单位和个人提供与执法事项有关的文件、资料及其他信息，并可依法进行查阅、复制；

（三）进入涉嫌违法的场所实施现场检查，采取录音、录像、拍照等方式调查取证；

（四）法律、法规规定的其他措施。

第三十五条 城市管理综合行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有违法行为的，应当责令立即改正或者限期改正；拒不改正的，可以查封、扣押与违法行为有关的工具和其他物品直至该案件处理完毕。

城市管理综合行政执法机关查处下列违法行为时，可采取以下措施：

（一）对违反市容环境卫生管理有关规定通过悬挂、张贴、涂写、刻画发布经营信息、联系业务号码的，要求当事人在规定期限内接受处理；当事人逾期未按要求接受处理的，可以书面通知通讯企业配合处理；

（二）不按规定在人行道上停放（含临时停放）的机动车，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的，可以锁定机动车车轮或者将机动车拖离现场，并及时告知机动车驾驶人；

（三）对不按规定使用专用运输车辆运输散装流体物品，造成环境污染的，可以暂扣违法车辆至指定场所；暂扣车辆行为不得影响交通安全、畅通，违法行为处理结束后应当予以放行。

法律、法规没有规定行政机关可以强制执行的，作出行政处罚决定的城市管理综合行政执法机关必须依法申请人民法院强制执行。

第三十六条 对城市管理综合行政执法机关依法作出的责令限期清理、限期拆除、采取补救措施、恢复原状等决定，当事人应当及时履行；逾期不履行或者未按规定履行的，城市管理综合行政执法机关可以决定代为履行，所需费用由当事人承担。

第三十七条　公民、法人或者其他组织对城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定，享有陈述权、申辩权；对行政处罚决定不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织对市城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向市人民政府申请行政复议；对区城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向区人民政府申请行政复议，也可以向市城市管理综合行政执法机关申请行政复议；对高新技术产业开发区城市管理综合行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向市城市管理综合行政执法机关申请行政复议。

第三十八条 城市管理综合行政执法机关和相关行政管理部门应当建立健全信息共享和执法联动机制，互相通报行政许可、行政处罚等有关行政管理信息，查阅、复印档案等有关资料；在执法中发现依法不应当由本部门查处的违法行为时，应当及时书面通知有权查处的行政管理部门予以查处。

市公安机关城市管理分支机构应当协同城市管理综合行政执法机关做好城市管理综合行政执法工作，协助城市管理综合行政执法机关依法收集、调取相关证据。

第三十九条 城市管理综合行政执法机关调查取证时，需要相关行政管理部门就专业和技术问题作出解释或者提供专业意见的，相关行政管理部门应当自收到协助函件之日起七个工作日内出具书面意见；案情复杂需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合行政执法机关说明理由并明确答复期限。相关行政管理部门出具书面意见前需要城市管理综合行政执法机关补充资料的，应当在收到协助函件之日起二个工作日内告知城市管理综合行政执法机关，补充资料所用时间不计入答复期限。

第四十条 公民、法人或者其他组织应当支持、配合城市管理综合行政执法，对发现的城市管理违法行为有权予以劝阻、举报和投诉。

城市管理综合行政执法机关应当建立和完善城市管理违法行为举报、投诉制度，向社会公布统一受理举报、投诉的电话、信箱和电子邮箱。

城市管理综合行政执法机关对属于职责范围内的举报、投诉，应当及时查处，对不属于职责范围的，应当及时移送有关行政管理部门处理，并将查处、移送情况及时告知举报人或者投诉人。

第四十一条 城市管理综合行政执法机关应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，接受社会公众监督。

市城市管理综合行政执法机关应当建立和完善内部行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保证和监督城市管理综合行政执法人员依法履行职责。

城市管理综合行政执法机关应当及时核实处理社会公众对其执法人员的检举、控告，并反馈处理结果。



第四章 法律责任

第四十二条 城市管理综合行政执法机关及其他具有城市管理职责的相关行政管理部门有下列情形之一的，由市、区人民政府责令限期纠正，并视情节轻重，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任：

（一）应当移送有权处理部门或者执法机关处理的案件而不及时移送的；

（二）继续行使已经交由城市管理综合行政执法机关集中行使的行政处罚权的；

（三）拒绝提供或者不按规定提供解释或者专业意见的；

（四）不履行或者不正确履行本条例规定的其他职责的。

第四十三条 城市管理综合行政执法机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列情形之一的，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）无法定依据或者违反法定程序执法的；

（二）违反规定执法，给公民、法人或者其他组织造成损害的；

（三）截留、私分或者变相私分没收的违法所得、非法财物，查封、扣押的财物或者罚款的；

（四）利用职务上的便利，索要、收受当事人财物的；

（五）要求当事人承担非法义务的；

（六）玩忽职守，对应当予以制止或者处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益遭受损害的。

第四十四条 违反规划管理法律、法规规定，有下列未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的情形之一的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：

　　（一）擅自改变规划确定的土地使用性质，危害公共安全或者损害公共利益的；
　　（二）侵占现有的或者城市规划确定保留的城市公共绿地、文物保护范围和其他公共活动场地、公共设施的；

（三）侵占城市道路控制红线，影响城市道路交通的；
　　（四）法律法规规定的其他不可采取改正措施消除影响的。

第四十五条 违反本条例第十三条规定，设置的户外招牌不符合本市城市容貌规定和招牌设置规范的，由城市管理综合行政执法机关责令限期改正或者拆除；逾期未改正或者拆除的，由城市管理综合行政执法机关依法强制拆除。

第四十六条 违反本条例第十四条第一款第二项规定，未安装视频监控装置的，由城市管理综合行政执法机关责令限期安装，逾期未安装的，由城市管理综合行政执法机关处五千元罚款；未正常使用视频监控装置的，由城市管理综合行政执法机关责令改正，逾期未改正的，处二千元罚款。

违反本条例第十四条规定，未采取措施防尘、降尘的，由建设行政主管部门责令限期改正，逾期不改正且致使大气环境受到污染的，处五千元以上二万元以下罚款；对逾期仍未达到当地环境保护规定要求的，可以责令停工整顿。

第四十七条 违反本条例第十六条第一款规定，不按规定使用专用运输车辆运输的，由城市管理综合行政执法机关责令停止违法运输行为，并处五百元以上五千元以下罚款。

违反本条例第十六条第二款第一项规定，未安装车载定位装置或者未正常使用的，由城市管理综合行政执法机关责令限期改正，并处一千元罚款。

违反本条例第十六条第二款第二项规定，未随车携带建筑垃圾处置核准证明的，城市管理综合行政执法机关可以暂扣车辆至指定场所；承运车辆无建筑垃圾处置核准证明的，对建设单位或者施工单位处一万元以上五万元以下罚款，对运输单位处五千元以上三万元以下罚款。

违反本条例第十六条第二款第三项规定，未按核准的运输线路或者时间运输的，由城市管理综合行政执法机关责令改正，并处二百元以上二千元以下罚款。

第四十八条 违反本条例第二十三条第一款规定，经营场所的边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准的，由环境保护行政管理部门责令改正，可处五百元以上二千元以下罚款。

违反本条例第二十三条第二款规定，未采取措施降低噪声排放干扰居民生活的，由城市管理综合行政执法机关责令改正。

违反本条例第二十三条第三款规定，未经批准在二十二时至次日六时期间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业的，由城市管理综合行政执法机关责令停止作业，可处二千元以上一万元以下罚款。

违反本条例第二十三条第四款规定，机动车在城市医疗区、文教科研区和以居民住宅或者机关为主的区域鸣喇叭的，由公安机关处以警告，拒不改正的，处二百元罚款；机动车在市公安机关划定的路段和规定的时间鸣喇叭的，由公安机关交通管理部门处一百元罚款。

第四十九条 违反本条例第二十八条规定，在机动车道内从事乞讨、兜售物品、散发宣传品等影响道路交通安全的行为，或者行人翻越道路分隔栏杆的，由公安机关交通管理部门处以五十元罚款。

第五十条　违反本条例第二章规定，有下列行为之一的，市人民政府可以依法设定行政处罚：

（一）违反本条例第十七条规定，未经核准从事城市餐厨垃圾经营性收集、运输、处理，或者违反餐厨垃圾管理其他规定的；

（二）违反本条例第二十五条规定，大中型商场、酒店餐饮、文化娱乐等场所的公共停车场，其经营管理者未将停车信息纳入城市公共停车信息系统的；

（三）违反本条例第二十六条第三项规定，在城市河道管理范围内种植蔬菜的；

（四）违反本条例第二十七条规定，未遵守宠物管理的相关规定，或者影响城市市容环境卫生、危害他人人身财产安全的。

第五十一条 妨碍城市管理相关行政主管部门或者城市管理综合行政执法机关勘验、调查、取证、实施管理和行政处罚等依法履行职务行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第五章 附　则

第五十二条 本条例所称市城市管理行政管理部门和市城市管理综合行政执法机关是指长沙市城市管理和行政执法局。

第五十三条 本市市区内不具备实施条件的区域，经市人民政府批准可以暂不实施本条例。

本市市区以外具备实施条件的区域，经依法批准后可以参照本条例执行。

第五十四条　本条例自2011年6月1日起施行。


当前影响公诉案件质量的原因及对策

“强化法律监督、维护公平正义”，是检察机关在新时期的工作主题，也是检察机关在新形势下的主要工作目标。要围绕这一工作主题，实现这一工作目标，就必须把提高检察机关的办案质量作为一项重要工作抓紧抓好。公诉工作前承侦查后启审判，是检察机关最为重要的工作之一，它不仅在维护稳定这一检察机关首要任务中起着最为重要的作用，而且也是检察机关“强化法律监督，维护公平正义”的一个非常关键的环节。公诉工作要创品牌、争一流，前提是确保案件质量。但在近年来，公诉案件存在着法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名，甚至作出无罪判决等质量不高的现象。有鉴于此，笔者结合办案实践认真探究其原因，并提出建立健全“四个机制”保证案件质量的对策，与同仁商榷。
一、影响公诉案件质量的原因　　
（一）承办人证据意识薄弱，审查和运用证据能力不强。以质量为本，核心在于强化证据意识。在近年来的无罪案件（有些基层检察院将案件起诉到法院，在法院审查认为事实不清证据不足应认定被告人无罪时，检法两家协调后由检察机关撤回案件）中，因证据不足或有瑕疵的占相当比例，从中暴露出公诉人在审查证据时存在的三个问题：一是重被告人供述、轻其他证据，凭感觉和经验办案。有的案件起诉时虽有被告人供述，但供述与其它证据相矛盾，承办人没有注意补查相关证据以排除被告人供述与其他证据的矛盾，后由于律师介入等因素，在审判环节被告人翻供或证人翻证，使案件失去直接证据，导致检法两家认识不一致，难以定案。这是造成法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名最主要的原因。二是承办人对移送起诉的案件证据缺乏认真分析、鉴别，对构成犯罪的主要证据的客观性、合法性、关联性审核不细致。特别是凭间接证据定罪的案件，由于对间接证据运用规则的认识和掌握的尺度不同，容易被法院改变指控的事实和罪名。三是不注意言词证据的固定，导致证人翻证后难以定案。
（二）承办人责任心差。当前，一些基层检察院的公诉工作缺乏竞争机制与有效的激励机制，公诉人尽管长年累月承受了繁重的压力，付出了艰辛的劳动，但不一定能得到认可，造成不少公诉人缺乏进取心，缺乏钻研业务的热情和自觉性，在办案中只求过得去，不求过得硬，影响了公诉案件的质量。他们有的是对个案犯罪构成把握不准，不能正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限；有的是不从犯罪构成要件认真分析；有的审查案件不深入细致，对一些数额、情节、年龄等涉及罪与非罪、边缘线的案件，只作形式上的审查，未深入细致地鉴别证据的真伪。
（三）检法两家认识存在分歧。有的案件有一定证据证实，但尚未达到“确实、充分”的标准，本身有争议，加之公诉人和法官在刑事诉讼中所处的角度不同，对事实的认识和证据的采信不尽相同，最终导致法院判决改变起诉书指控的犯罪事实或罪名。此外，一些社会影响大、党委政府要追究行为人刑事责任但公检法认识不统一的案件（此类案件多数在定案依据上存在问题），由当地政法委组织协调，起诉后一审判决有罪，但被告人上诉后二审改判无罪。这是无罪案件的一个重要原因。
（四）公诉队伍整体素质下降。公诉部门由于工作性质的关系，办案人员有更多出成绩的机会，容易使一些优秀的主诉检察官脱颖而出，他们很快就因提拔、晋升、调整、轮岗交流等多种原因，离开了公诉岗位，这种流动性造成了主诉检察官队伍素质的不稳定和素质下降。而且，在现有的制度下，主诉检察官的提拔晋升只有通过行政途径，这种形式虽有一定的激励作用，但因职位的有限性决定了这种激励机制的局限性，最终造成一部分担任主诉检察官时间较长的同志，如果不能提拔为部门领导，职级的晋升之门就关闭了，遏制了这些主诉检察官在公诉岗位上的积极进取精神，导致他们持续发展动力不足，懒于进一步提高综合素质。公诉队伍优秀人才的流失，以及一部分人安于现状、固步自封，既不利于精英公诉群体的形成，更造成整体素质的下降，直接影响了公诉案件的质量。
二、 公诉案件质量保证机制
我们对公诉案件质量要有一个正确的理解和掌握，低层次的公诉案件质量仅指有罪判决率的高低。高层次的公诉案件质量除此之外还包括较高的追诉率、抗诉率和改判率、较低的相对不诉率，以及法院判决认定的事实、情节与起诉书的指控有较高的一致性等。因此，在公诉工作中，我们不能仅从低层次上理解案件质量，而应在抓住有罪判决率的同时，抓好追诉、抗诉改判率等几个重要指标的相关工作，建立健全“四个机制”，以队伍建设为基础, 以公诉改革为动力，以诉讼监督为重点，以规范程序为手段，努力提高队伍素质，不断深化诉讼改革，依法履行公诉职责，着力规范办案程序，全面提升案件质量。
（一）队伍建设机制。1、加强作风建设，提高政治素质。要切实解决目前思想政治工作的针对性和实效性不强的问题，坚持用“三个代表”重要思想武装公诉队伍，用职业道德规范公诉人的行为，始终把“为人民执法，让人民满意”作为公诉工作的出发点和落脚点，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为公诉工作的最高准则，切实解决“为谁执法，为谁服务”的根本问题，坚决防止和纠正特权思想和霸道作风，强化敬业爱岗，提倡奉献精神，鼓励干警积极献身公诉工作。2、加强理论学习，提高执法水平。“两法”修改后，对公诉人员的执法理念、执法水平提出了新的要求。公诉干警要顺应时代要求，加强理论学习，积极转变执法观念。一是牢固树立证据观念，将证据作为刑事诉讼的灵魂，坚持非法证据排除原则；二是坚决遵循罪刑法定原则，以事实为依据，以法律为准绳，依法办案，不枉不纵；三是在程序与实体的关系上，要改变以往重实体轻程序的错误观念，坚持以程序公正为基础实现实体公正；四是牢固树立人权保护意识，坚持无罪推定和疑罪从无原则，努力维护诉讼参与人的合法权利。3、加强业务培训，提高整体素质。首先要加大投入，对专业人才进行重点培养。采取走出去请进来的办法，建立与专家学者的经常性联系制度，举办专家讲座或选送人员到高等院校进行培训，加快公诉人知识的补充和更新，以理论素养的提高促进公诉案件质量的提高。其次在业务分工上，要更多地让优秀公诉人承办疑难复杂案件和有重大社会影响的案件，使他们从繁忙的事务性工作中解脱出来，并把普通案件、社会影响小的案件交给新手办理，同时注重做好传、帮、带工作，以带动整体水平的提高。
（二）公诉改革机制。刑事诉讼法修改后，庭审方式由法官纠问式向控辩对抗式转变，公诉工作由保守、被动，变得趋向开放、主动，并初步确立了现代司法诉讼理念。公诉人必须增强改革创新意识，在全面推行主诉检察官办案责任制的基础上，不断发展完善各项诉讼活动。1、积极施行刑事案件普通程序简化审改革。通过这项改革，减少了庭审中不必要的内容，使公诉人从不必要的工作中解脱出来，全力以赴处理和应对棘手问题，以保证案件质量。2、规范和完善“公诉引导侦查取证”制度。为使侦查机关准确地把握证据标准，防止贻误取证的有利时机，避免漏查、漏补案件的主要证据，公诉人要适时介入侦查活动、正确引导侦查取证，切实提高案件取证质量和证明体系的完整性，为提高案件质量奠定坚实的基础。3、普遍建立与公安机关定期联席会议制度、退回补充侦查协商制度、个案侦查失误通报制度、专题经验交流制度、重大案件庭前会审制度等举措，使公诉案件质量得到普遍的提高。4、探索建立职业公诉人制度。当前，控辩对抗式庭审对公诉人专业化程度的要求越来越高。要提高公诉人的综合素质，保持队伍的稳定性和战斗力，必须建立职业公诉人制度。职业公诉人是指在检察长的领导下，承担公诉工作职责，享有一定权利并承担相应义务，具有相应行政级别，能够相对独立地行使检察职权并具有较高待遇，长期从事公诉工作的主诉检察官。职业公诉人不再担任任何行政职务，一心一意钻研公诉业务，认真履行法律赋予的公诉职责。
（三）诉讼监督机制。如前所述，公诉案件的办案质量，不仅仅体现在审查起诉这一个环节上，还与侦查、审判等环节的工作息息相关。因此，公诉部门要充分利用刑事诉讼监督这一宪法和法律赋予的神圣职责，在刑事诉讼法的各个环节进行有效地监督，用诉讼监督机制来保证案件质量前展至侦查阶段后延至审判阶段。1、强化错案意识，依法纠正冤假错案。公诉人要认真细致，严把案件质量关，坚持对案件的全面审查原则。同时，根据案件情况积极开展自查及时发现并纠正一批错案。2、依法追诉漏罪和漏犯。公诉部门要始终把追诉漏罪和漏犯作为评判公诉案件质量的重要量化指标之一，在办案中严格把关，避免有罪不罚、以钱代罚等情况出现，使犯罪分子得到应有的惩罚。3、切实加强刑事抗诉工作。公诉部门要牢固树立监督意识，在“敢抗、善抗、抗准”上下功夫，要在重视对重罪轻判、有罪判无罪的案件提出抗诉的同时，抓住轻罪重判等因法官认识误区和盲点导致错判的案件提出抗诉，保证刑事抗诉的全面性。
（四）规范程序机制。办案程序不仅具有公正价值，能够保障诉讼参与人的合法权益，而且具有工具价值，能够保障刑事实体法的正确执行。如果办案程序不规范，执法随意性大，则反映了公诉部门案件管理工作薄弱，也直接影响案件质量的高低。因此，我们要进一步规范办案程序。1、规范审查工作。在审查案件中，要重点审查事实是否清楚、证据是否充分、定性是否正确三个方面。同时，要根据公诉案件的特点，坚持从证据入手，严把案件质量关，即一方面要细致审查证据的合法性、真实性和关联性，确保证据符合证据要求；另一方面要注意收集不同种类证据，坚持全方位、多角度证实犯罪。法定期限内审查完毕后，要按照文书规范化标准，制作审查报告，详细向部门负责人以及分管检察长报告案件的事实认定、证据分析、处理意见等实体问题以及退侦补查、采取强制措施、追诉等程序事项，并做好起诉或不起诉的准备工作。2、规范出庭公诉。在鼓励公诉人充分发挥自己才干，做好出庭公诉工作的同时，要从文书制作、出庭用语、公诉形象、举证示证、辩论技巧等多方面，在总结实践的基础上，制定一系列细致的规范和标准，加强出庭公诉规范化建设，保证公诉的公正高效。3、严格疑难复杂案件处理程序。对可能判无罪的案件、内部有不同意见的案件、犯罪嫌疑人翻供的自侦案件、决定不起诉的案件，主诉检察官在作出决定之前，必须报告部门负责人或分管检察长，组织集体讨论，必要时提交检察委员会讨论。4、严格请示、汇报、备案制度。公诉工作要贯彻全市“一盘棋”思想，对重大疑难案件、意见不能统一的案件、公检法有分歧的案件，坚持向上级业务部门请示、汇报、备案制度，加强对个案的监督、指导，着力解决实际问题，确保上下认识统一、信息畅通、监督准确、指导及时。

　　　　　　　　　广东省五华县人民检察院　张碧波
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