关于下发《金融稽核检查处罚规定》的通知

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浙江省人大常委会


浙江省人民代表大会常务委员会关于修改《浙江省建设工程勘察设计管理条例》的决定


（2004年5月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 2004年5月28日浙江省人民代表大会常务委员会公告第18号公布 自公布之日起施行）



浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《浙江省建设工程勘察设计管理条例》作如下修改：

一、第六条、第七条合并为一条，修改为：“工程勘察设计单位应当向建设行政主管部门申领工程勘察设计资质证书后，方可从事工程勘察设计业务。

“工程勘察设计单位申领资质证书的条件和程序按国家有关规定办理。”

二、第十六条改为第十五条，第一款、第二款分别修改为：“本省工程勘察设计单位因出省承接工程勘察设计业务，需要办理出省证明手续的，省建设行政主管部门应当予以办理。办理证明手续，不得收取费用。

“省外工程勘察设计单位来本省承接工程勘察设计业务的，应当到本省建设行政主管部门办理登记备案手续。”

此外，根据本决定对条文顺序作相应调整。

本决定自公布之日起施行。

《浙江省建设工程勘察设计管理条例》根据本决定作相应修正，重新公布。



附：浙江省建设工程勘察设计管理条例（2004年修正本）

（1996年12月30日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 根据2001年11月2日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈浙江省建设工程勘察设计管理条例〉的决定》第一次修正 根据2004年5月28日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈浙江省建设工程勘察设计管理条例〉的决定》第二次修正）

第一章 总则

第一条 为加强对建设工程勘察设计的管理，规范建设工程勘察设计行为，保证建设工程质量，提高投资效益，维护社会公共利益，根据国家法律、法规的有关规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 在本省行政区域内从事建设工程勘察设计活动的单位和个人必须遵守本条例。

第三条 本条例所称工程勘察是指根据工程建设要求，对地形、地质及水文等要素进行测量、勘探、测试及综合分析，并提供技术评价与勘察成果资料的活动。

本条例所称的工程设计是指对工程建设项目进行综合性设计及技术经济分析，并提供设计文件的活动。

第四条 工程勘察设计应当遵守国家有关法律、法规，执行国家和省工程建设的标准、规范、规程，保证勘察设计质量。

工程设计应当积极采用成熟的新技术、新工艺、新材料、新设备，符合环境保护要求，有利于节约资源，提高建设工程综合效益。

第五条 县级以上人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程勘察设计行业的统一管理工作。

交通、水利、电力等部门按规定的职责，协助建设行政主管部门做好本专业工程勘察设计活动的监督管理工作。

第二章 工程勘察设计资格

第六条 工程勘察设计单位应当向建设行政主管部门申领工程勘察设计资质证书后，方可从事工程勘察设计业务。

工程勘察设计单位申领质资证书的条件和程序按国家有关规定办理。

第七条 工程勘察设计单位应当按核定的资质等级及规定的业务范围承接业务。

因工程勘察设计业务需要，两个或者两个以上相同或者相邻资质等级的工程勘察设计单位可以进行联合勘察设计。联合勘察设计应当遵守国家和省的有关规定。

第八条 工程勘察设计人员从事工程勘察设计业务，应当具备相应的执业条件。

工程勘察设计人员只能受聘于一个工程勘察设计单位从事业务。

工程勘察设计单位聘用离退休工程勘察设计人员，应当遵守国家和省的有关规定。

第九条 工程勘察设计单位借用其他单位的工程勘察设计人员，应当征得被借用人员所在单位同意，并签订书面合同。被借用人员在被借用期间不得同时在原单位从事工程勘察设计业务。

第十条 工程勘察设计人员可以对其他单位工程勘察设计的技术问题提供咨询，但不得以技术咨询的名义从事工程勘察设计业务。

第十一条 工程勘察设计单位不得接受其他单位和个人的挂靠、许可其以本单位的名义从事工程勘察设计业务。

工程勘察设计单位不得转让、出租、出借本单位的资质证书、图签、印章，也不得为其他单位和个人编制的工程勘察、设计文件代盖图签、印章。

第三章 工程勘察设计业务的委托与承接

第十二条 业主对工程勘察设计项目的委托应当采取招标投标的方式。

投资额较小的工程勘察设计项目，可以不实行招标投标。其投资额的具体标准，由各市（地）人民政府规定，并报省建设行政主管部门备案。

实行方案竞选的建筑工程设计项目，可以不实行招标投标。

县级以上人民政府确认的保密、抢险、救灾等工程勘察设计项目，可以不实行招标投标。

不实行招标投标的工程勘察设计项目，可以采取直接委托的方式确定工程勘察设计单位。

第十三条 业主应当将工程勘察设计项目委托给具备相应资质等级的工程勘察设计单位，不得委托给个人和不具备相应资质等级的单位。

工程勘察设计人员不得以个人的名义承接工程勘察设计业务。

第十四条 本省工程勘察设计单位可以跨市、县承接工程勘察设计业务，但应当事先到工程所在地建设行政主管部门办理登记备案手续。办理登记备案手续，不得收取费用。

任何地区和部门不得违反前款规定，对外地工程勘察设计单位设置特殊条件，限制其到本地承接工程勘察设计业务。

第十五条 本省工程勘察设计单位因出省承接工程勘察设计业务，需要办理出省证明手续的，省建设行政主管部门应当予以办理。办理证明手续，不得收取费用。

省外工程勘察设计单位来本省承接工程勘察设计业务的，应当到本省建设行政主管部门办理登记备案手续。

境外工程勘察设计单位来本省承接工程勘察设计业务的，应当符合国家的有关规定。

第十六条 工程勘察设计的收费应当在国家和省规定的幅度内确定。国家和省没有规定收费标准的，工程勘察设计单位可以与业主协商确定收费。

业主和工程勘察设计单位不得在应付或者应收费用之外附加不合理条件。

第十七条 业主和工程勘察设计单位应当签订工程勘察设计合同，明确双方的权利和义务。

第十八条 经业主同意，工程勘察设计单位可以按规定将其承接的工程勘察设计业务中部分业务分包给其他符合规定资质条件的工程勘察设计单位。

工程勘察设计单位不得以任何形式将其承接的工程勘察设计业务转包给其他工程勘察设计单位。

第四章 工程勘察与设计

第十九条 工程勘察设计单位应当建立健全质量保证体系，建立责任制，严格执行各项规章制度。

工程勘察设计单位应当对勘察、设计文件实行严格的逐级会签、会审制度。

工程勘察设计项目应当设置项目负责人，对本项目的勘察、设计文件质量负责。工程勘察设计单位的总工程师和总建筑师对本单位编制的勘察、设计文件承担技术责任。

工程勘察设计单位的法定代表人对本单位编制的勘察、设计文件质量全面负责。

第二十条 工程勘察设计单位应当按规定的阶段要求编制勘察、设计文件。

未经工程勘察或者工程勘察深度达不到设计要求，不得进行设计。

第二十一条 工程勘察、设计文件应当符合项目可行性批准文件和工程勘察设计标准、规范、规程以及合同约定的质量、进度、投资控制等要求，保证工程勘察设计的先进性和可靠性。

第二十二条 工程设计应当符合工程安全规程和技术规范，保证工程的安全性能，保障施工人员的安全。

第二十三条 工程设计文件中确定的工程造价、工期应当符合工程建设的标准、规范、规程，科学合理。

工程勘察设计单位在工程勘察设计中，有权拒绝业主或者有关部门及其工作人员违反国家和省有关工程建设标准、规范、规程的不合理要求。

第二十四条 工程勘察设计单位应当根据工程建设的要求，在设计文件中采用先进工艺、设备和优质材料、配套部件，不得在设计文件中推荐淘汰、劣质的产品。

工程勘察设计单位不得在设计文件中指定使用特定生产经营单位的材料、设备。

第二十五条 工程初步设计文件应当按规定经过有关部门审查，审查的内容主要包括：

（一）是否符合经批准的计划投资规模；

（二）是否符合城市、村庄、集镇规划以及相关的专业规划；

（三）是否符合消防、职业卫生、安全标准和人防要求；

（四）是否符合环境保护标准；

（五）是否符合工艺流程的先进性、可靠性；

（六）是否损害社会公共利益；

（七）是否符合国家和省规定的其他要求。

工程初步设计文件的审查，由省人民政府规定的部门组织。

负责工程初步设计文件审查的部门，应当严格审查，并承担相应责任。

第二十六条 工程勘察设计单位应当对提交给业主的工程勘察、设计文件负责。

工程勘察设计单位应当配合工程施工，负责交代设计意图和重要部位的设计内容，解决施工过程中因设计而引起的技术问题，并按规定及时参加各阶段的验收。

重大复杂的工程应当按规定派驻现场设计代表。

第二十七条 工程建设中，需要修改工程设计文件的，由原设计单位负责，其他任何单位和个人不得擅自修改。经原设计单位同意，也可以委托其他具有相应资质的设计单位进行修改。工程设计文件的修改涉及工艺流程、结构体系、内部使用功能等重要内容和其他需要经过有关部门审批的内容的，需报原审批单位审批。

修改设计文件的单位对设计文件的修改部分负责。

因工程勘察、设计文件质量原因造成工程质量问题，工程勘察设计单位应当承担相应的责任。需由该工程勘察设计单位修改工程勘察、设计文件的，不得另计工程勘察设计费用。

第二十八条 工程勘察设计人员应当遵守职业道德，保守在执业中知悉的商业秘密。

第二十九条 工程勘察、设计文件以及工程勘察设计单位持有的工程勘察、设计文件、专利、专有技术、计算机软件等知识产权受法律保护，其他任何单位和个人不得剽窃、抄袭或者擅自出售、转让、重复使用。

第五章 监督管理

第三十条 各级建设行政主管部门对工程勘察设计单位的资质实行动态管理，对资质不符合规定条件或者管理混乱、违法行为较多的工程勘察设计单位，应当按规定的权限降低其资质等级或者注销其资质证书。

第三十一条 各级建设行政主管部门应当加强对工程勘察设计单位的管理，对工程勘察设计单位接受其他单位和个人挂靠，转让、出租、出借本单位的资质证书、图签、印章，或者为其他单位和个人编制的工程勘察、设计文件代盖图签、印章的行为以及工程勘察设计人员在两个或者两个以上单位兼职从事业务等行为进行检查，依法处理。

第三十二条 各级建设行政主管部门应当会同有关部门加强对工程勘察设计市场的管理，制止不正当竞争，促进建立统一、开放、竞争、有序的工程勘察设计市场。

第三十三条 各级建设行政主管部门应当建立健全工程勘察设计质量监督制度，对工程勘察、设计的质量进行监督、检查，并定期向社会公布检查结果。

第三十四条 各级建设行政主管部门应当建立健全工程勘察设计监督管理机构，配备具有相应技术水平和实践经验的监督管理人员，建立监督检查制度。

第三十五条 各级建设行政主管部门应当采取措施，鼓励工程勘察设计单位创优创新，采用成熟的新技术、新工艺、新材料、新设备，保证工程勘察设计的先进性和可靠性。

第六章 法律责任

第三十六条 业主有下列行为之一的，由县级以上建设行政主管部门或者会同有关部门责令其限期改正，予以警告，没收其违法所得，并可处以一万元以上十万元以下的罚款：

（一）委托无证单位或者个人承接工程勘察设计业务的；

（二）擅自修改工程勘察、设计文件的。

业主有前款规定的第（一）项行为的，其委托行为无效，并依法承担民事责任。

第三十七条 工程勘察设计单位有下列行为之一的，由县级以上建设行政主管部门或者会同有关部门责令其限期改正，警告，没收其违法所得，情节严重的，可按规定的权限吊销其资质证书，并可处以一万元以上十万元以下的罚款；对单位负责人及有关责任人员视情节轻重给予行政处分：

（一）转让、出租、出借资格证书、图签、印章或者为其他单位和个人编制的工程勘察、设计文件代盖图签、印章的；

（二）违反规定擅自修改设计文件的。

第三十八条 工程勘察设计单位申报资质等级弄虚作假的，由县级以上建设行政主管部门取消其申报资格，予以通报批评。

第三十九条 以个人名义、技术咨询名义承接工程勘察设计业务的，其所编制的工程勘察、设计文件无效，由县级以上建设行政主管部门或者会同有关部门责令其停止勘察设计活动，没收违法所得，并可处以一万元以上十万元以下的罚款。

第四十条 工程勘察设计单位违反工程勘察设计标准、规范、规程，勘察设计质量低劣的，由县级以上建设行政主管部门或者会同有关部门责令其限期纠正，予以通报批评，并可按规定的权限责令其停业整顿或者吊销其资格证书。

第四十一条 工程勘察设计质量低劣，造成工程质量事故的，按国家和省的有关规定处理。给他人造成人身和财产损害的，应当依法承担民事责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十二条 业主和工程勘察设计单位在工程勘察设计活动中进行不正当竞争的，按《中华人民共和国反不正当竞争法》和有关法律、法规的规定处理。

第四十三条 建设行政主管部门工作人员在工作中玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第四十四条 本条例自公布之日起施行。




论人民调解协议的性质和效力

叶知年


摘 要 如何界定人民调解协议的性质和效力，直接影响到我国人民调解制度的发展前景。本文认为，符合条件的人民调解协议具有民事合同的性质；人民调解协议的生效、无效和被撤销应适用《合同法》及相关法律的规定；人民调解协议不具有强制执行的效力，但有例外情形。
关键词 人民调解 协议 性质 效力

人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人经协商，自愿达成的解决他们之间纠纷的协议。我国《民事诉讼法》第16条第二款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”由于这一规定对人民调解协议的性质和效力未作出明确的规定，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥。因此，有必要从理论上和立法上对人民调解协议的性质和效力作一界定。本文拟就这一问题进行探讨，以求教于大家。
一
民间调解在我国有着悠久的历史，已经潜移默化地融合到我国的政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会民情和民族心理素质之间。我国的人民调解制度，是从中国古代的民间调解活动逐渐演变而来，是中国共产党在陕甘宁边区时期创造发展起来的具有中国特色的法律制度。1931年11月的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中便规定了地方政府的调解职能。1942年的《晋察冀边区行政村调解工作条例》，1943年的《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》等等，将人民调解制度进一步制度化、法律化。①新中国成立半个多世纪以来，在各级党委政府的领导下和人民法院的指导下，人民调解工作继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善。特别是党的十一届三中全会以来，人民调解工作进入了健康快速发展的时期，机构逐步健全，工作逐步规范，在促进经济发展、维护社会稳定、实行群众自治、加强社会主义民主法制建设、推动社会全面进步中发挥了重要作用，做出了积极的贡献。实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。无论是发达国家还是发展中国家，都在学习我国的人民调解制度，并结合其本国的历史文化和法律制度加以发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼内调解）来解决。日本颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。近年来，美国也很重视推行调解制度，认为调解能防止矛盾激化，降低司法成本，维护和谐的人际关系。美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度。英国把调解制度称为“纠纷解决替代措施”，推行的效果也是明显的。澳大利亚把用调解等替代方式解决民事纠纷作为司法改革的重要内容之一，在20世纪90年代成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制定调解政策，指定调解工作。②
随着社会主义市场经济的深入发展，人民调解面临新的形势。当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾纠纷的增多。这些社会矛盾纠纷如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，影响社会稳定和经济文化的发展。在这样的情况下，及时化解各种社会矛盾，消除各种不安定因素，维护社会稳定，就显得更加重要。人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，任务越来越重。但是，目前人民调解工作还不能完全适应形势发展的需要，近年来调解纠纷的数量呈逐年下降趋势，与全国法院第一审民事案件受理数的比例已从20世纪80年代初的17:1降至2001年的1.7:1左右。出现这一状况的原因有多方面，但是人民调解协议缺乏法律约束力，是制约人民调解工作发展的重要因素。
为进一步规范和发展人民调解工作，充分发挥人民调解工作对化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，促进全社会“诚信”意识的培养和良好社会风气的形成，有利于社会稳定长效机制的形成，最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》），第一次从司法解释上对人民调解协议的性质和效力作了明确的规定。这一规定具有重要意义：（一）为人民调解工作注入新的生机与活力，促进人民调解制度的进一步完善。由于《民事诉讼法》第16条第二款对人民调解协议的性质和效力规定不明确，当事人可以随意反悔，这就挫伤了调解人员的积极性，影响了人民调解工作的开展。结果是，不少地方的人民调解没有起到“第一道防线”的作用，增加了人民法院的负担，人民调解的作用得不到充分发挥。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出明确的规定，必将充分调动广大调解人员的积极性，推动人民调解工作的发展。（二）为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供依据。由于《民事诉讼法》第16条第二款对人民调解协议的性质和效力规定不明确，人民法院往往不认可人民调解协议的效力，而是针对原来发生的民事纠纷作出裁判。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出明确的规定，为人民法院公正高效地审理这类案件奠定良好的基础，有利于实现“公正与效率”的工作主题，人民法院将真正成为化解社会矛盾的最后一道防线。（三）为当事人建立一种人民调解和民事诉讼协调发展的良性纠纷解决机制。民事诉讼机制与非诉讼机制相比，尽管有诸如权利实现的直接强制性和复杂的程序权利保障机制，但同时存在若干短处。最突出的有：1、解决纠纷的成本高。2、解决纠纷的周期长。3、解决纠纷的刚性化。③人民调解制度正好可以克服上述弊端，它具有方便快捷、成本低、效率高的优点，具有广泛的可适用性。但是，人民调解在解决民事纠纷方面的功效完全建立在当事人之间的道德自律基础上。没有较强的道德自律，人民调解便很难发挥作用。要解决这一问题，就必须借助于国家强制力。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出规定，可以通过人民调解制度与民事诉讼机制的连接，确保人民调解协议的法律约束力，并通过人民法院的强制执行力保障当事人权利的实现。
二
人民调解协议的性质如何界定，是人民调解实践中不可回避的问题。对此，学者间存有争议。第一种观点认为，人民调解协议是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系依法加以确认的法律文书，具有强制执行的效力，其理由是人民调解协议具备了法律行为效力的四个要件：1、组织合格。制作人民调解协议的主体是国家法律规定的人民调解委员会。2、内容合法。人民调解协议的内容符合国家法律法规、政策的规定。3、意思表示真实。人民调解协议的达成完全出于当事人的自愿。4、形式合法。人民调解协议采用了书面形式。第二种观点认为，人民调解协议不是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系加以确认的法律文书，当事人不履行协议，不能由人民法院强制执行，而应通过诉讼程序来解决。其理由是：1、人民调解委员会既不是审判机关，也不是仲裁机构，不具有审判权和仲裁权。2、调解人员的法律政策水平普遍较低，难以胜任判断违法与否的工作。3、历史上虽然曾经把人民调解协议视为与人民法院调解协议具有同等效力的法律文书，但那是当时法制不健全的产物。第三种观点认为，人民调解协议是人民调解委员会主持协商、认可和制作的纠纷双方当事人同意的、具有一定权威性和社会约束力的群众自治组织的调解文书。它既不是一种民事合同，也不是一种法律文书，其性质从属于人民调解的性质，是由调解主持者人民调解委员会决定的。而人民调解委员会是基层群众自治组织，它调解民事纠纷，是一定范围或者社区内群众的一种民主自治活动。第四种观点认为，人民调解协议是双方当事人订立的一种特殊形式的民事合同。其理由是：1、人民调解协议与一般民事合同具有不少共性。二者均是双方当事人意思表示一致的结果；二者都是双方当事人为确立、变更、终止民事权利义务关系所达成的协议；二者都是双方当事人在地位平等的基础上自愿达成；二者均具有一定的法律约束力。2、人民调解协议具有某些不同于一般民事合同的特殊性。诸如人民调解协议的达成是为了解决当事人之间的纠纷；人民调解协议是双方当事人必须在人民调解委员会的主持下达成；人民调解协议应当有调解人员的签字和人民调解委员会加盖的印章方能成立等等。第五种观点认为，人民调解协议是一种民事程序合同。其理由是人民调解协议符合民事程序合同的两个特征：1、具有典型的合同契约形式。它是双方当事人在平等自愿的基础上意思表示的一致，但不属于任何一种民事合同。2、具有程序上的法律效力。即它的法律效力是阶段性的，若当事人依法启动解决同一纠纷的新程序，尽管它仍然具有一定的法律意义，但其法律拘束力自然丧失。④
上述诸观点中，第一种观点违背了《人民调解委员会组织条例》第9条“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉”的规定和《民事诉讼法》第16条第二款的规定，不符合我国现阶段基层司法工作的实际。第二种观点在内容上虽然没有错误，但未明确界定人民调解协议的性质。第三种观点在内容上亦没有错误且比较明确，但将人民调解协议定性为一种“调解文书”，有语义循环之疑。第五种观点将人民调解协议界定为民事程序合同，但又不承认这种合同在诉讼程序上的法律拘束力，本身是自相矛盾的。第四种观点抓住了人民调解协议的实质，对人民调解协议的性质作了准确的定性。正因为如此，《若干规定》采第四种观点，将人民调解协议的性质界定为一种特殊的民事合同。
《若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”根据这一规定，对人民调解协议的性质应从以下三个方面理解：
（一）人民调解协议是民事合同。民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。它具有如下法律特征：1、是两个或者两个以上当事人的民事法律行为；2、是以设立、变更、终止民事权利义务关系为基本内容或者目的协议；3、必须具有确定性和可履行性。因此，凡是在民事主体之间就财产利益或者某些身份利益所自愿达成的协议，均属民事合同。当事人在合同订立过程中所采用的不同协商方式，不能改变民事合同本身的性质。人民调解协议无论是设定当事人之间的民事权利义务关系或者是变更当事人之间既存的民事权利义务关系，或者是终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质。人民调解委员会主持并促使双方当事人通过自愿协商达成调解协议，如同当事人通过中间人的协助或者协调而达成的买卖协议一样，并不改变人民调解协议的合同性质。⑤
（二）人民调解协议是特殊的民事合同。根据《若干规定》第1条的规定，人民调解协议要具有民事合同性质，应当符合下列条件：1、双方当事人的纠纷经人民调解委员会调解。依《人民调解委员会组织条例》第7条第一款的规定，人民调解委员会根据当事人的申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。2、人民调解协议具有民事权利义务内容。双方当事人经过协商，对如何解决他们之间的纠纷达成一致意见，这实际上是对其民事权利的处分，因而这种协议具有民事权利义务内容。3、人民调解协议必须采取书面形式。依《人民调解委员会组织条例》第8条第二款的规定，人民调解协议有两种书面形式，即调解笔录和调解协议书。4、人民调解协议应当由双方当事人签字或者盖章，并加盖人民调解委员会的印章。可见，人民调解协议不同于一般民事合同，具有自己的特点，比一般民事合同真实合法。
（三）既然人民调解协议具有民事合同性质，当事人就应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。当事人一方不愿履行人民调解协议，另一方向人民法院起诉的，人民法院将依法审查人民调解协议的效力。只要人民调解协议符合法定有效条件的，人民法院就应当维护人民调解协议的效力，当事人就应当按照人民调解协议的约定履行自己的义务，不得再以原民事法律关系为根据向人民法院起诉。
三
人民调解协议是否具有法律效力，是人民调解实践中不可回避的又一问题，这可能也是许多人对人民调解制度持怀疑态度的重要原因。日本学者谷口安平认为，“今天我们的社会生活的意识中已经渗透了法和权利的观念，完全不问法律上谁是谁非而一味无原则地要求妥协的调解方式已不可能再获得民众的支持”，因为“申请调解的当事人虽然没有选择利用诉讼制度，却也是为了实现自己的权利才提出要求调解”。⑥对于人民调解协议的效力，我国有学者认为，可以由人民调解委员会有选择地将签名、盖章的调解协议报基层人民法院审批，由人民法院按简易程序对调解协议的合法性进行确认，并予登记，或者在调解协议达成后，由一方当事人向人民法院提起确认之诉。亦有学者建议，当反悔一方向人民法院起诉时，应先由人民法院对此进行审查。人民法院如认为该协议的形式和内容都是合法的，就应尊重原调解协议，并给予明确的支持，驳回起诉；如认为该协议的形式和内容不符合法律规范的，或者是不合理的，则应宣布该协议无效，宣告撤销，方可进入起诉阶段。⑦
上述诸观点中，各有一定的合理之处，但欠周全。如前所述，人民调解协议具有民事合同性质，故其法律效力的认定应适用《合同法》及其他有关法律的规定。《若干规定》基于这样考虑，对人民调解协议的法律效力分别情形作了规定。
（一）人民调解协议的生效要件。民事合同的生效要件是指民事合同能够产生法律约束力并为法律所保障而必须具备的条件。根据合同自由原则，民事合同只要真实地反映了双方当事人的意志且不损害社会公共利益和他人合法权益，就具有法律强制力。根据《合同法》等法律的规定，民事合同的一般生效要件包括：1、订立合同的当事人具有相应的民事行为能力；2、意思表示真实；3、合同不违反法律或者社会公共利益；4、合同的标的可能与合法。人民调解协议作为民事合同的一种，其有效自然亦应具备相应的条件。根据《若干规定》第4条的规定，人民调解协议具备下列条件的为有效：1、当事人具有完全民事行为能力；2、意思表示真实；3、不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。可见，依法成立的人民调解协议是双方当事人真实的意思表示，即使该协议的内容确定了一方当事人对于某些权利或者利益的放弃，只要该权利或者利益的放弃是出于当事人的真实意愿，仍然对其具有法律约束力。
人民调解协议生效后，是否具有强制执行的效力？答案是否定的。因为民事合同本身不具有强制执行的效力，当事人之间发生纠纷后，不能直接申请强制执行，只能向人民法院起诉，通过诉讼程序解决，所以有效的人民调解协议亦不具有强制执行的效力。但是，依照《公证暂行条例》第4条和第24条的规定，经过公证处证明有强制执行效力的债权文书，一方当事人不按文书规定履行时，对方当事人可以向有管辖权的基层人民法院申请执行。据此，《若干规定》第10条规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”
（二）人民调解协议的无效条件。民事合同的无效是指民事合同因欠缺法定生效要件而受到法律的否定性评价，该合同得不到被赋予合法的法律效果的一种状态。《合同法》第52条规定了合同无效的条件，第53条规定了合同中的免责条款无效的条件。依《若干规定》第5条的规定，人民调解协议有下列情形之一的为无效：1、损害国家、集体或者第三人利益；2、以合法形式掩盖非法目的；3、损害社会公共利益；4、违反法律、行政法规的强制性规定。人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。从中可以看出，人民调解协议的无效条件与一般民事合同的无效条件基本相同，只是不将一般民事合同无效原因之一“一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益”作为人民调解协议无效的原因，同时考虑到人民调解应当遵守自愿原则，不得搞强迫调解，所以人民调解协议的无效原因中增加了“人民调解委员会强迫调解的”。
（三）人民调解协议的变更或者撤销条件。民事合同的变更或者撤销，是指因民事合同当事人意思表示存在瑕疵，一方当事人因此享有变更权或者撤销权，通过权利人行使变更权或者撤销权，使已经生效的合同发生变更或者归于消灭。《合同法》第54条规定了合同的变更或者撤销的条件及行使变更权或者撤销权的方式。依《若干规定》第6条的规定，下列人民调解协议，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销：1、因重大误解订立的；2、在订立调解协议时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。从中可以看出，人民调解协议的变更或者撤销条件及变更权或者撤销权行使的方式与一般民事合同的完全相同，并无二样。人民调解协议变更权或者撤销权的行使，应当注意两个问题：一是当事人是行使变更权或者撤销权，应由当事人自己决定，人民法院不能干涉。当事人请求变更的，人民法院不得撤销。二是撤销权的行使是有时间限制的。有下列情形之一的，撤销权消灭：1、具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；2、具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。
（四）人民调解协议无效或者被撤销的法律后果。民事合同无效或者被撤销后，虽然不能产生当事人所预期的法律后果，但并非不产生任何法律后果。在民事合同无效或者被撤销后，仍然存在如何承担法律责任的问题。《合同法》第56条对无效合同和可撤销合同的法律约束力作了规定，第58条和第59条对合同无效或者被撤销的法律后果作了规定。依《若干规定》第8条的规定，无效的调解协议或者被撤销的调解协议自始没有法律约束力；调解协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。但关于人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，《若干决定》未作规定，可否依《合同法》第58条和第59条的规定处理？应分别不同情形而定。当事人一方不愿履行调解协议，另一方向人民法院起诉的，不存在法律后果问题。义务方因反悔而向人民法院起诉的，如果调解协议未履行，亦不存在法律后果问题；如果调解协议已履行，可依《合同法》第58条和第59条的规定处理，即人民调解协议无效或者被撤销后，因该协议取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任；当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。
人民调解协议无效或者被撤销后，当事人可以原民事法律关系为根据向人民法院起诉。但人民调解协议被变更后，当事人民不得以原民事法律关系为根据向人民法院起诉，只能向人民法院申请强制执行生效的变更调解协议的裁判。

参考文献：
①张晋藩主编：《中国法制史》，中国政法大学出版社1999年版，第560页。
②张福森：《与时俱进 改革创新 努力推动新时期人民调解工作更快更好地发展》，《法制日报》2002年9月28日第三版。
③张卫平：《人民调解的新发展》，《人民法院报》2002年9月30日第三版。
④参见hkjudy：《人民调解协议性质之探析》，北大法律信息网（http://211.100.18.62/）2002年7月3日。
⑤尹田：《人民调解协议应视为民事合同》，《人民法院报》2002年9月30日第三版。
⑥[日]谷口安平著、王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第45页。
⑦参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第325页。