陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则
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陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则
陕西省人民政府办公厅
陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则的通知
陕政办发〔2005〕13号
西安、渭南、汉中、安康市人民政府，省人民政府各有关工作部门、直属机构：
《陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则》已经省政府同意，现印发你们，请遵照执行。
陕西省人民政府办公厅
二○○五年二月四日
陕西省三门峡陕西库区和石泉水库移民遗留问题处理规划实施细则
第一章 总 则
第一条 为了加强和规范中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理工作，做到规划实施管理科学化、规范化、程序化、制度化，根据《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移〖HJ95x〗民遗留问题处理若干意见的通知》（国办发〔2002〕3号）、财政部《关于印发库区建设基金征收使用管理办法的通知》（财企〔2003〕57号）和水利部《关于印发中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法》（水移〔2003〕13号），结合我省移民工作实际制定本细则。
第二条 本细则适用于三门峡（陕西库区）和石泉水库移民遗留问题处理规划的实施管理。
第三条 移民遗留问题处理工作实行“政府领导、部门管理、分级负责、社会监督”的管理体制。
省人民政府负责制定全省移民遗留问题处理工作的政策；负责本省中央直属水库移民遗留问题处理规划（以下简称规划）的审核上报、组织实施和总结初验；负责解决全省移民遗留问题处理工作中的重大问题。
省移民办负责本省移民遗留问题处理规划的编制及规划实施的监督检查；组织全省年度预算的编报及下达，并对项目的审批、计划执行情况进行监督检查；负责协调指导下级移民管理工作。
有关设区市人民政府全面负责辖区内移民遗留问题处理工作；负责本市移民遗留问题处理规划的审核上报、组织实施和各县（市、区）自验基础上的复验。
有关设区市移民管理机构负责本市规划的编制；组织年度预算的审核编报及下达；负责计划执行的监督检查工作；负责协调指导下级移民管理工作。
有关县（市、区）人民政府负责本县（市、区）规划的审核上报、组织实施和总结自验。
有关县（市、区）移民管理机构负责本县（市、区）规划的编制、组织年度预算的编报及项目实施。
第四条 规划编制应符合实际、科学合理，与区域经济社会发展总体规划相衔接，并遵循公开、公正、公平的原则进行实施，实行全过程管理和目标管理。
第二章 规划编制与审批
第五条 规划按照水利部印发的《中央直属水库移民遗留问题处理2002—2007年规划及总体规划工作大纲》要求分级编制。
第六条 规划编制工作在省、市、县政府组织协调和移民群众广泛参与的基础上，委托具有相应资质的规划设计单位承担。
第七条 规划由市、县移民管理机构编制完成并经同级人民政府审核同意后逐级上报省移民办，省移民办初审后报经省人民政府审核同意后报水利部审批。
第八条 经批准的规划应严格执行，任何单位和个人不得随意调整和修改。确需调整和修改的，要按照原审批程序报批。
规划内的具体项目原则上不得变更。如确需变更，由各级移民管理机构逐级上报省移民办审核后，由省移民办报水利部水库移民开发局审批。
第三章 项目管理
第九条 项目管理主要内容包括：项目前期工作、项目实施和项目验收。
所有项目应明确责任主体并按照审批的年度计划和预算实施。
第十条 为了便于项目管理，对建设地点分散、类型相同、建设开发时期一致的小型基础设施和生产开发项目，在项目责任主体和审批权限不变、完成典型初步设计前提下，可捆绑为一个项目。三门峡水库安置区可以以乡为单位捆绑，返迁区及石泉库区以村为单位捆绑。对于一个自成体系的独立项目不能人为拆散捆绑。
结合三门峡库区项目构成的实际，捆绑项目可分为以下几类：农田水利项目分为机井、抽水站、渠道、管道；人畜饮水项目分为机井、水塔、管道、水窖；种植业项目分为粮食作物、经济作物、设施农业、林果、杂果、用材林；养殖业分为大牲畜、家畜、家禽、特种养殖；二三产业分为运输业、加工业、服务业。
科技推广费和预备费实行项目管理。经营性项目不列入科技推广类项目，应按生产开发项目分类列入相关类别。
第十一条 项目责任主体一般应为项目法人，不便组建项目法人的，项目责任主体为项目建设单位和项目运营管理单位。
项目法人或项目责任主体要对项目的筹划、筹资、生产经营、偿还债务、管理维护及资金保值增值等全过程负责。
项目建设单位和项目运营管理单位分别对项目实施和实施完成后的运营管理负责。
第十二条 凡纳入年度计划的项目必须做好前期工作。项目前期工作指从项目的提出到列入年度计划前所进行的工作。主要内容包括：项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件的编制、评估、审查及批准。
总投资达到或超过50万元的项目，应委托有相应资质的设计单位参照行业规程规范编制可行性研究报告和初步设计文件，可行性研究报告批准后进行初步设计。
总投资50万元以下的项目，在对项目的可行性和必要性进行充分论证认定后，基础设施项目可只编制初步设计文件，生产开发项目编制可行性研究报告。可行性研究报告和初步设计由项目建设单位委托具有相应资质的咨询、设计单位完成。
第十三条 库区建设基金投资达到或超过200万元的项目，可行性研究报告报水利部商财政部审批，初步设计文件由省移民办审批，审批文件抄报水利部备案。
库区建设基金投资在50—200万元（含50万元）的项目，可行性研究报告和初步设计文件由省移民办审批。
库区建设基金投资在10—50万元（含10万元）的项目，可行性研究报告和初步设计文件由市移民管理机构审批，抄报省移民办备案。临潼区、阎良区、石泉县的库区建设基金投资项目由省移民办审批。
库区建设基金投资在10万元以下的项目，可行性研究报告和初步设计文件由县（市、区）移民管理机构审批，抄报市移民管理机构备案。
可行性研究报告和初步设计文件审批后，其主要内容需要变更的，应经原审批单位批准。
可行性研究报告和初步设计文件审批前，审批单位可委托有资质的中介机构进行咨询或评估。
第十四条 库区建设基金投资为辅的项目，前期工作可根据主投资方的规定执行，有关移民管理机构按照本办法规定的权限参与前期工作文件的审查。
可行性研究报告和初步设计文件审批后，其主要内容需要变更的，应经原审批单位批准。
第十五条 项目实施管理推行项目法人负责制、招投标制和建设监理制。
总投资达到或超过50万元的基础设施项目，应实行公开招标确定施工单位。因情况特殊不宜实行公开招标的项目，经省移民办批准，可采取邀请招标确定施工单位。
招标投标活动要依法进行，遵循公开、公正、公平和诚实、信用的原则，择优确定中标单位。中标单位确定后，应及时签订承包合同，明确各自的权利、义务。禁止转让承包合同。
招标投标的基础设施项目，实行工程监理制，对项目的建设进度、投资和质量进行严格控制。
总投资50万元以下的基础设施和其他项目，经设区市级移民管理机构审查批准后，由建设单位选择具有相应资质的施工单位承担。
省、市移民管理机构对招标活动及项目的建设质量、进度和投资情况进行监督管理。
第十六条 项目应在实施完成后半年内验收。验收工作由项目初步设计文件的批准单位根据批准的初步设计文件和相应的行业规范，组织有关单位进行验收。
第十七条 项目验收时，项目责任主体应提供相应的基础资料。
第十八条 项目验收合格，验收单位应签署项目验收鉴定书，并发给验收合格证明。项目建设单位应及时办理移交手续，交付项目运营单位管理。
验收不合格的要发出纠正通知书，责令限期纠正。造成重大损失或严重后果的，要依照有关法律、法规和合同，追究相应责任。
第四章 年度计划管理
第十九条 年度计划管理的主要内容包括：年度计划的编报、审批和执行。年度计划编报的主要内容包括：年度计划文件和项目计划表。计划文件内容说明上年度计划执行的简要情况，本年度计划编制的指导思想、项目内容、资金数量、主要工作、达到的目标和效益，主要措施及配套资金落实等情况；项目计划表按照水利部水库移民开发局编制的统一格式和省移民办的有关要求编报。
第二十条 年度计划由省、市、县移民管理机构根据批准的规划、年度预算控制额度逐级编报。
凡列入年度计划的项目前期工作，应达到相应要求深度，有批准的前期工作文件。
第二十一条 县（市、区）移民管理机构于每年5月底前将下一年度计划报市级移民管理机构，市移民管理机构审查汇总后于7月底前报省移民办，省移民办审核后于8月底前报水利部水库移民开发局审批。
省、市、县移民管理机构要对所报年度计划内容的合法性、真实性、正确性、完整性、规范性负责。
根据水利部水库移民开发局的批复文件，省、市移民管理机构分别在半月内将年度计划分解下达下一级移民管理机构。省移民办按时将有关文件抄报水利部水库移民开发局。
第二十二条 省、市、县移民管理机构应严格执行批准的年度计划，不得擅自调整。确需调整的，总投资50万元以上（含50万元）及科技推广类项目由省移民办审核同意后，报水利部水库移民开发局审批；总投资50万元（不含50万元）以下项目（科技推广类项目除外），应逐级申报，由省移民办审批。
第二十三条 省、市、县移民管理机构要加强对计划实施的监督及检查，及时解决计划实施中的困难和问题。
第二十四条 省、市、县移民管理机构应根据统计报表制度的要求，及时准确、真实客观地编报统计报表，并做好年度总结工作。
第五章 财务管理
第二十五条 库区建设基金属政府性基金，实行预、决算管理制度。库区建设基金预算编制应以批准的规划为依据，坚持量入为出、收支平衡的原则，不编制赤字预算。
第二十六条 省移民办根据水利部水库移民开发局下达的次年度预算控制额度编制本省下年度收支预算。市移民管理机构根据省移民办下达的预算控制额度及时汇总编报本市下年度收支预算并于7月底前报省移民办；县（市、区）移民管理机构根据市移民管理机构下达的预算控制额度和批准的规划及时编制本县（市、区）下一年度收支预算。
第二十七条 资金拨付实行用款申请制度。县（市、区）移民管理机构每个季度应提前一个月，根据年度预算和实际完成情况编制下一季度用款申请报市移民管理机构。市移民管理机构根据年度预算，对县（市、区）移民管理机构编报的用款申请审查后，提前半个月报省移民办，省移民办根据年度预算执行情况、资金使用检查情况及上级资金到位情况审批拨付。
第二十八条 省、市、县移民管理机构要及时、完整、准确地编报半年度会计报表和年度财务决算报告。县（市、区）移民管理机构应于每年7月10日前、次年1月20日前编制半年度会计报表和年度财务决算报市移民管理机构；市移民管理机构审查后在每年7月20日前、次年1月30日前编制汇总半年度会计报表和年度财务决算报省移民办，省移民办按要求报水利部水库移民开发局。
第二十九条 库区建设基金当年未完工程的结余资金结转下年度使用。当年已完项目的节余资金、停建项目资金和两年内未开工的项目资金编入下年度收支预算，按原审批程序报批后使用。
第三十条 库区建设基金实行县级报账制。县（市、区）移民管理机构直接负责项目资金的核算管理，乡（镇）以下不得设账核算。具体按水利部转发的《库区建设基金县级报账制实施办法》（水移〔2004〕55号）有关规定执行。
第三十一条 库区建设基金要单独设账核算，专款专用，禁止以拨代支，项目要验收合格后才能列支和决算。
第三十二条 省、市、县移民管理机构要切实加强资金管理，完善运行、监督、约束机制，确保移民资金安全使用。
第六章 监督检查
第三十三条 省、市、县移民管理机构应建立监督检查制度，并严格执行。
第三十四条 省、市、县移民管理机构应加强规划项目实施及资金使用情况的监督、检查。同时，要接受财政、审计及上级主管部门的监督检查。
第三十五条 对不严格执行年度计划和预算，挤占挪用库区建设基金及项目建设管理不力造成严重后果的移民管理机构，上级移民管理机构要根据情况给予批评，责令限期改正，必要时，停拨或缓拨库区建设基金。
第三十六条 对省、市、县移民管理机构中滥用职权、徇私舞弊的工作人员，给予行政处分；构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任。
第七章 规划总结验收
第三十七条 规划实施完成后应进行总结验收。
总结验收分为自验、复验、初验和终验四个阶段。自验由县（市、区）人民政府组织，复验由市人民政府在各县（市、区）自验的基础上进行，初验由省人民政府在复验的基础上组织进行，初验合格后，由省人民政府函请水利部组织终验。
第三十八条 总结验收按水利部制定的验收工作大纲进行，被验收单位需提供以下文件或资料：
(一)总结验收阶段报告；
(二)规划实施总结报告；
(三)财务决算报告；
(四)资金审计报告；
(五)项目档案资料等。
宁夏回族自治区少生快富扶贫工程实施办法
宁夏回族自治区人民政府
宁夏回族自治区少生快富扶贫工程实施办法
（宁夏回族自治区人民政府令第77号 2005年5月23日）
第一章 总则
第一条 为了鼓励、支持农村育龄夫妇少生快富，推进农村计划生育工作，依据有关法律、法规规定，结合本自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称少生快富扶贫工程，是指对按照计划生育政策可以生育两个或者三个孩子，而自愿少生一个或者两个孩子并采取永久性节育措施的农村育龄夫妇，或者对自愿采取永久性节育措施的农村计划生育纯女户给予一次性奖励资金及其他政策优惠，帮助其发展经济，促使其尽快致富的计划生育奖励措施。
本办法所称少生快富扶贫工程户（以下简称工程户），是指符合本办法规定条件，享受少生快富扶贫工程奖励政策的农村计划生育家庭。
第三条 本自治区少生快富扶贫工程实施工作，适用本办法。
本自治区实施少生快富扶贫工程的地区，由自治区人民政府确定。
第四条 县级以上人民政府人口和计划生育部门负责少生快富扶贫工程实施、管理工作。
县级以上人民政府财政、审计和监察部门，对少生快富扶贫工程奖励资金的发放、使用等情况进行监督；县级以上人民政府其他有关部门应当在各自职责范围内，做好相关的少生快富扶贫工程实施工作。
邮政部门负责少生快富扶贫工程奖励资金的代理发放工作。
第五条 公安派出所、村民委员会和村民小组，应当配合乡（镇）人民政府和县人民政府人口和计划生育部门的有关调查核实工作。
第六条 新闻、广播、电视等有关单位，应当开展少生快富扶贫工程宣传活动。
乡（镇）人民政府应当定期公布新的工程户名单，进行宣传表扬并接受社会监督。
第二章 奖励措施
第七条 对符合本办法规定的农村育龄夫妇，给予3000元－5000元的一次性少生快富扶贫工程奖励资金。
少生快富扶贫工程奖励资金专户储存，专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。
第八条 工程户中只生育一个孩子的家庭或者生育两个女孩的计划生育纯女户，夫妇年满60周岁以后，每人每年给予600元的奖励扶助金，直到亡故为止。
第九条 享受少生快富扶贫工程奖励资金的工程户，除享受本办法规定的优待外，还享受人口与计划生育法律、法规和国家政策规定的有关计划生育优待。
第十条 县级以上人民政府除执行本办法规定的优待外，还可以根据实际，制定对工程户的其他奖励和优待办法。
县、乡人民政府应当建立经常性的回访制度，帮助工程户解决生产、经营活动中的困难。
鼓励社会力量资助工程户。
第十一条 农村育龄夫妇申请少生快富扶贫工程奖励资金、接受永久性节育手术、办理与少生快富扶贫工程奖励资金有关的手续，不交纳任何费用。
任何单位和个人在办理与少生快富扶贫工程奖励资金有关的手续时，不得收取任何费用。
第十二条 享受少生快富扶贫工程奖励资金的工程户，由户籍所在地的乡（镇）人民政府颁发《少生快富扶贫工程荣誉证》。
第十三条 县、乡人民政府应当公布自治区人民政府规定的少生快富扶贫工程奖励资金的标准和给予工程户的其他奖励优待事项。
第十四条 本办法规定的奖励措施，可以随着自治区经济社会的发展，予以调整。
第三章 奖励资金的申请程序
第十五条 实施少生快富扶贫工程地区的具有本自治区户籍的农村已婚育龄夫妇有下列情形之一的，可以自愿申请少生快富扶贫工程奖励资金：
（一）按照自治区计划生育政策可以生育两个孩子，已生育一个孩子的；
（二）按照自治区计划生育政策可以生育三个孩子，已生育一个或者两个孩子的；
（三）计划生育纯女户（包括川区已婚育龄夫妇已生育两个女孩的家庭；山区汉族已婚育龄夫妇已生育两个女孩的家庭；山区回族及其他少数民族已婚育龄夫妇已生育三个女孩的家庭）。
第十六条 符合本办法第十五条规定条件的农村已婚育龄夫妇，可以随时口头或者书面向户籍所在地的乡（镇）人民政府申请少生快富扶贫工程奖励资金。
申请少生快富扶贫工程奖励资金，应当填写《少生快富扶贫工程奖励资金申请表》（以下简称申请表），并提交育龄夫妇本人的有效身份证、户口簿。
申请表一式三份，乡（镇）人民政府、县（市、区）人民政府和自治区人民政府人口和计划生育部门各持一份。
第十七条 乡（镇）人民政府应当自收到少生快富扶贫工程奖励资金申请之日起10日内，对申请人的生育状况、申请表和身份证明进行核实。经核实符合本办法第十五条规定情形之一的，将申请人名单公布，并与申请人签订《少生快富扶贫工程合同书》（以下简称合同书）；经核实不符合本办法第十五条规定情形的，应当书面说明理由并即时告知申请人。
被确定为工程户的夫妇必须共同在合同书上签名。合同书一式四份，工程户、乡（镇）人民政府、县（市、区）人民政府和自治区人民政府人口和计划生育部门各持一份。
第四章 节育措施
第十八条 被确定为工程户的夫妇持合同书、身份证和户口簿，到符合国家规定的设置标准和从业条件的县、乡计划生育技术服务机构或者从事计划生育技术服务的医疗、保健机构落实永久性节育措施。
第十九条 计划生育技术服务机构或者从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，应当为受术人做好术前检查，严格执行手术操作规程，并在术后出具永久性节育手术证明。
永久性节育手术证明必须有工程户夫妇、施术者、施术单位负责人的签字，并加盖施术单位的印章。永久性节育手术证明一式五份，工程户、施术单位、乡（镇）人民政府、县（市、区）人民政府和自治区人民政府人口和计划生育部门各持一份。
施术单位应当对其出具的永久性节育手术证明的真实性负责。
第二十条 计划生育技术服务机构或者从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，应当对受术人进行跟踪服务，防止术后自然复通或者术后并发症的发生。
出现术后自然复通或者术后发生并发症的，施术单位应当免费重新实施手术或者负责治愈术后并发症。
第二十一条 乡（镇）人民政府应当自收到永久性节育手术证明之日起5个工作日内，将新的工程户花名册、申请表、合同书、永久性节育手术证明报县（市、区）人民政府人口和计划生育部门审核。
县（市、区）人民政府人口和计划生育部门应当自接到前款规定的材料之日起15日内审核完毕，并将审核意见和工程户花名册、申请表、合同书、永久性节育手术证明报送自治区人民政府人口和计划生育部门审批。
第五章 奖励资金的发放程序
第二十二条 自治区人民政府人口和计划生育部门应当自接到本办法第二十一条第二款规定的材料之日起3个工作日内，作出审批决定，并向自治区人民政府财政部门提交少生快富扶贫工程奖励资金申请报告、奖励资金使用计划和工程户花名册。
自治区人民政府财政部门应当自接到前款规定的材料之日起3个工作日内，对少生快富扶贫工程奖励资金的使用计划进行复查，并将少生快富扶贫工程奖励资金拨入自治区邮政部门设立的少生快富扶贫工程奖励资金专户。
第二十三条 自治区邮政部门按照自治区人民政府人口和计划生育部门提供的工程户花名册，向工程户户籍所在地的县（市、区）邮政部门设在乡（镇）的邮政储蓄网点开立活期存折。
第二十四条 县（市、区）邮政储蓄网点应当自少生快富扶贫工程奖励资金入账后5日内，按照工程户花名册所列工程户夫妇姓名、身份证号码、兑现资金数额等事项，填写并向工程户投递《宁夏少生快富扶贫工程奖励资金存折领取通知单》（以下简称存折领取通知单）。
邮政部门应当将存折领取通知单送交工程户或者设在村民委员会的投递点；确实无法投递的，应当与有关乡（镇）人民政府联系解决。
第二十五条 工程户凭户口簿、本人身份证、合同书、存折领取通知单，到邮政储蓄网点领取少生快富扶贫工程奖励资金。
邮政储蓄网点应当及时、足额向工程户发放少生快富扶贫工程奖励资金，不得滞留、挪用。
第六章 监督检查与罚则
第二十六条 各级人民政府人口和计划生育部门，应当建立规范的少生快富扶贫工程管理档案。
各级人民政府人口和计划生育部门应当会同财政、审计、监察等部门，采取定期与不定期、普遍检查与抽查相结合的方式，对工程户的审核、少生快富扶贫工程奖励资金的发放等情况进行监督检查。
第二十七条 各级人民政府应当建立检举、举报制度。
任何单位和个人对违反本办法的行为均有权进行检举、举报。受理举报的部门必须进行查处，并将查处结果通知举报人。
县级以上人民政府应当对举报有功的人员给予奖励。
第二十八条 国家工作人员违反本办法，有下列行为之一，情节较轻的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过、降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）利用虚假手段骗取、挪用、滞留、挤占少生快富扶贫工程奖励资金的；
（二）在办理与少生快富扶贫工程奖励资金有关的手续时，收取费用的；
（三）在少生快富扶贫工程实施、管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。
第二十九条 农村育龄夫妇弄虚作假，骗取少生快富扶贫工程奖励资金的，由乡（镇）人民政府追回奖励资金，取消其享受有关优惠政策的资格，并给予通报批评。
由于乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府人口和计划生育部门的工作人员疏忽大意，造成少生快富扶贫工程奖励资金被骗取的，由直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担赔偿责任和其他法律责任。
第三十条 计划生育技术服务机构或者从事计划生育技术服务的医疗、保健机构违反本办法规定，向工程户提供节育技术服务收取费用或者出具虚假永久性节育手术证明的，由有关部门依照国务院发布的《计划生育技术服务管理条例》的有关规定予以处罚。
第三十一条 农村育龄夫妇对行政机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第七章 附则
第三十二条 本办法规定的有关文书、表格、证书的统一格式，由自治区人民政府人口和计划生育部门商有关部门制订并统一印制。
第三十三条 本办法自2005年7月1日起施行。
2012年民事诉讼法的修改是我国民事立法、司法中的一件大事。民诉法的修改为民事诉讼理论研究创造了一个新的契机,带来了民事诉讼法研究新的繁荣。对民诉法修改进行总体性评价或者针对其中的具体问题进行研究,成为民诉法研究的重心,与民诉法修改有关的诸多问题成为民事诉讼研究的热点或者焦点问题。
关于民诉法修改,立法机关2010年就已启动,2011年10月24日,民诉法修正案草案向社会公开征集意见。修正案草案公布后,当然地成为民诉法研究的主要分析样本。2012年民诉法研究可以分为两个阶段:一是对民诉法修改研究的延续和深入;二是当修正案经全国人大常委会三读通过、立法工作业已尘埃落定以后,理论界和实务界的研究视角开始从立法论转向解释论。之前的研究集中于民事诉讼立法的对策、建议性研究,修正案通过以后开始致力于对修改后民诉法的理解与适用的研究。2012年10月27日至28日,在江苏省南京市举行的中国民诉法学研究会2012年年会的主题即为“新民事诉讼法的理解与适用”,200多名与会代表齐聚一堂,提交论文136篇。另外,2012年的最后一季,迎来了有关修改后民事诉讼法理解与适用专著出版的高峰,如奚晓明、张卫平主编的“最新民事诉讼法理解与适用丛书”(已出版4册)、江必新主编的“新民事诉讼法理解适用丛书”(共3辑12册,已部分出版)、全国人大常委会法工委民法室编写的《条文说明、立法理由及相关规定》等。
缘因民诉法修改,2012年成为民诉法研究成果较为丰硕的一年。围绕民诉法修改主题,民诉法研究的主体主要有理论界和实务界两大阵营。针对民诉法修改中的问题,研究者之间既有思想的碰撞、观点的论辩,也有相互间的对话与沟通。一年来,中国民诉法学研究会共举行了六次民诉法修改系列研讨会,立法机关、最高人民法院、最高人民检察院和全国律协也都举行了多次相关研讨会。广泛、深入的研讨催生了一大批优秀的研究成果见诸各大期刊、报纸和网络。欲对2012年民诉法研究作出清晰且全景式的描述是很困难的,因此,我们只能以2012年公开发表于法律类核心期刊和主要法制类报纸上的研究成果以及若干研讨会的议题为依据,对2012年民诉法学界关注度较高的十个问题作一概述。
一、关于民事诉讼诚实信用原则
2012年民诉法修改将诚实信用原则明文化、法定化,引人关注。关于民事诉讼诚信原则的立法意义以及在民事司法实践中的适用,法学界发表了数量较为可观的研究成果,大都从比较法上对民事诉讼诚实信用原则的理论基础、意义、适用主体和范围、作用等进行较为全面的探讨。诚实信用原则明文化、法定化的意义在于:诚实信用作为一种抽象的原则,既对诉讼主体的诉讼行为提出了较高的要求,又可以使法院在民事诉讼具体情形下加以运用,也可以为相关指导性案例的出台提供依据。而且在回应社会诉求,抵制恶意、虚假诉讼、诉讼欺诈等非诚信诉讼行为方面具有重要的政治、社会意义。诚实信用原则适用的主体除当事人外还应该包括法院和其他诉讼参与人,有学者从法官裁判行为的视角,认为诚实信用原则对法院的裁判行为也应具有硬性的约束力。行为意义上的诚实信用原则要求法官在实施裁判行为时不应具有误导或者欺骗的恶意;实质意义上的诚实信用原则要求法官在裁判过程中禁止非依法裁判、诉讼突袭和滥用自由裁量权。
诚实信用原则作为一个抽象的基本原则,贯穿于民事诉讼全过程,有学者认为法院调解中也应适用诚实信用原则。还有学者认为在民事执行中,诚实信用原则是第三人执行异议是否具有正当性的评价基准。而同样作为原则,其关键在于如何实施?从大陆法系各国关于诚实信用原则的实践来看,诚实信用原则主要是通过大量的判例予以实现的,但我国缺乏类似的司法运作机制,且无足够的司法权威作为支撑的基础,因此,有可能使诚实信用原则因为“适用难”而被搁置起来。也有学者担心,过度诠释诚实信用原则会妨碍对当事人诉讼权利的保障。
二、关于民事检察监督
民事检察监督问题一直是民事诉讼中一个重要理论与实务问题。2012年民诉法修改扩大了检察监督的范围,增加了监督方式,强化了监督手段。因此,如何落实、实施修改后民诉法的司法对策性研究成为实务部门及学者的研究重心,涵括民事检察监督的理念、机遇和挑战,民事执行监督的范围、方式和具体程序,检察院调查取证权的行使,民事调解检察监督,检察建议的适用范围、条件和法律效力,民事检察监督模式的转换,检察机关参与民事诉讼的方式等内容,比较一致的看法是,民诉法的修改给民事检察监督工作带来了新的机遇和挑战,同时,为避免新的规定被架空,还需更具体的规定。
关于民事检察监督的基础理论研究,有学者认为,检察机关的法律监督权区分为守法监督权和执法监督权,前者源于社会治理职能,后者源于公权力制约职能。在民事程序法中,执法监督权体现为监督法院审判权的行使而配置的审判监督权和为监督法院执行权的行使而配置的执行监督权,守法监督权体现为监督侵害社会公共利益的违法行为而配置的民事公诉权和为排除当事人和社会干扰法院强制执行而配置的执行协助权或支持执行权。这两类法律监督权的性质功能正当性基础均不相同,因此所针对的主体、适用的客体、启动的条件、运行的程序、救济的方式等也不应相同。
就检察监督权与审判权和诉权之间的关系而言,学术界依然存有不同的认识。主要围绕检察监督与审判权依法独立行使、民事诉讼结构平衡问题。检察实务部门和一些学者已经注意到上述问题,建议在修改后民诉法的框架内进一步研究完善监督的具体制度措施和程序。
三、关于民事调解
调解,是重要的替代性纠纷解决方式。有学者认为,在强调大调解的大背景下,民诉法修改涉及到的先行调解、庭前调解、调解协议司法确认、违法调解的救济等内容强化了民事调解制度。对此,学界存有不同的认识。学界对民诉法第122条规定的“先行调解”性质的理解发生分歧,分歧点集中在先行调解是指立案前的调解还是立案后的调解,或者二者兼有。实务界有学者对民诉法新增司法确认特别程序的理解和适用提出了相应的建议,比如,司法确认案件的管辖、申请、受理、审查以及法律文书的形式与效力等问题。
关于调解与判决的关系,学术界普遍认为,目前,司法实践偏离调解本质与功能的调解成“风”,已经导致民事诉讼“泛调解化”倾向,应当改变“调解兴起、审判衰落”的现状,回到更符合民事诉讼本质的“裁判中心主义”,使裁判具有解释法律、指引行为的规范作用,让调解结案不再成为民事司法的指标,而回到其纠纷解决的一种状态。有学者认为,强调“调解优先、调判结合”,将使审判权的运行偏离宪法的规定,从而破坏国家权力的分工,不利于我国的法治建设。在宪法的视野下,只能将其定位于工作指导意见。
有学者提出,当代调解制度有两个发展模式:一是在现代法治基础上创设的调解制度;二是在对传统调解制度的局部改良中形成,我国属于这种模式的典型。我国的调解制度背后是纠纷解决方式的设计者与利用者的政治和文化诉求。
还有学者指出,当下法院调解中一个值得警惕的现象是调解结案的民事案件大量进入强制执行。这一现象颠覆了调解的比较优势,损害了债权人的权益,削弱了调解本应具有的“案结事了”功能。为了恢复调解的优势,我们必须作出调整和改变,必须从注重调解的量改为注重调解的质。
四、关于公益诉讼
公益诉讼是修改后民诉法中公众最关注的修改内容之一。公益诉讼是相对于传统私益诉讼的现代型诉讼,其中交织着私人利益和公共利益,关涉到不特定多数人的利益。除了民事公益诉讼外,还包括行政公益诉讼。民事诉讼法新增的公益诉讼制度在立法上采取的是单条规定(第55条),而且是较为原则和模糊的规定,所以民事公益诉讼制度具体适用问题有待研究。
有学者运用解释论探讨该条规定的适用问题,将“法律规定的机关”中的“机关”做目的性限缩解释为检察院和相关行政机关,认为“有关组织”可以考虑由行政机关认定或者由最高人民法院认定,将“法律规定的机关”中的“法律”采取目的性扩张解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释;受理条件除了符合“损害社会公共利益的行为”条件外,还应符合民事诉讼受理的一般条件;关于公益诉讼的程序特则,如,管辖法院、诉讼请求、证据规则、法院能否调解、裁判的效力范围、裁判文书如何执行,等等,诸如此类的特殊程序问题,均须通过司法解释予以明确。
有学者认为,民诉法将公民个人排除在提起公益诉讼主体之外是民诉法修改的一大缺陷,应赋予公民以公益诉权,以有效地补充公共执法所存在的不足,并且对公共执法状况进行监督。
对于在民诉法中设置公益诉讼制度,有学者提出了反对意见,认为不仅从立法体例的角度看有欠科学,而且由于公益诉讼中的公共利益难以确定,故这种立法体例也极易导致司法审判中适用的混乱。为此,我国对于公共利益的司法救济应当采用什么样的立法模式,还需做更为深入的研究与理论论证。在民诉法已经作出规定的情况下,这种反对意见似乎只能成为一种象征性的声音。
由于缺乏相应的具体规定,公益诉讼制度要有效运行还存在困难。更重要的是,现行司法体制,如司法的地方化,可能导致公益判决的执行难,而这可能是公益诉讼所面临的真正难题。当然,公益诉讼实践层面上也还面临着许多困境。
五、关于小额诉讼
小额诉讼是最能突出反映诉讼经济性、诉讼效率的一项制度。但和公益诉讼一样,修改后民诉法关于小额诉讼规定也只有第162条一个条文。具体适用还有待于司法解释的细化。学界在肯定小额诉讼立法意义的同时,从不同的角度理性地对如何构建更加精致、科学的小额诉讼制度进行了探讨。除了小额诉讼程序的案件范围、适用的强制性还是选择性、具体程序中已生效判决如何救济等问题,焦点集中在小额诉讼的“一审终审”。有学者认为,一审终审弱化了对当事人的程序保障,不利于司法公正的实现;有学者认为,比较世界各国有关小额诉讼的立法规定,我国小额诉讼一审终审规定的科学性与合理性是值得研究的。
在有关小额诉讼程序的立法设置中,基于权利救济的需要,以及不同的救济思想与立法目的,某些国家和地区设置了诸如“动议”、“特殊上诉”、“裁判异议”等多种救济方式。我国有关小额诉讼救济机制的设置,应当采用类似于“裁判异议”的立法规定形式与救济方式。
也有学者从根本上对小额诉讼制度持否定态度,认为我国民诉法引入小额诉讼程序的必要性不足。通过完善既有的简易程序与督促程序,足以解决大量小额纠纷,并且由于我国司法具有注重调解的特色,小额诉讼程序的作用有限。
